| 效益审计程序与方法研究 |
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2006-4-28 15:55:0
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审计署科研所《效益审计程序与方法研究》课题组
效益审计是当今世界政府审计的主流。在西方很多国家，政府审计机关开展的效益审计被看作是政府责任监督体系的重要组成部分。我国审计署2003至2007年审计工作发展规划提出要开展效益审计，并且要逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。我国审计机关开展效益审计对于我国政府审计实现现代化，更好地在社会政治经济生活中发挥作用具有十分重要的意义。
近一段时间以来，审计界掀起了效益审计研究的热潮。目前，我国审计界已经普遍认识到了开展效益审计的重要性，从理论上对效益审计已经有了一定程度的认识，但对于效益审计“如何去做”的问题研究还不够。
本课题研究正是以解决实践问题为出发点，立足于我国的实际情况，在借鉴国外审计的一些有益做法的基础上，重点探讨效益审计的程序和方法问题。
一、效益审计的一般概念
（一）效益审计的定义和目标
本课题所研究的效益审计，是指审计机关对被审计单位（项目）管理和使用公共资源的有效性进行检查和评价的活动。
该定义明确了效益审计的对象是被审计单位使用和管理公共资源的有效性。其中的“被审计单位”包括所有使用和管理公共资源的公共部门、单位和企业。这里的“公共资源”是一个广义的概念，既包括公共资金，也包括一些公共物资、信息以及其他特许的权力，例如特许的开发权、经营权等。其中的公共资金既包括国家财政资金，也包括带有公共性质的社会公共资金，例如社会保障资金，捐赠资金和基金等。效益审计可以针对一个部门或者单位进行，也可以针对一个项目、一项活动或者一项职责来进行。
检查和评价公共资源使用和管理的有效性是效益审计的目标。这里的“有效性”主要包括下列四个方面：
经济性，是指以最低的投入达到目标，简单地说就是投入是否节约。例如，是否以最好的价格购入所需要的原料设备，实际所花费用是否与预算一致，有无浪费等等。
效率性，是指产出与投入之间的关系，包括以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率。例如项目运作方式方法是否最为合理，职责分工是否存在不必要的重复，内部机构之间相互协作的状况，是否存在必要的激励机制等等。
效果性，是指目标的实现程度，即多大程度上达到了政策目标、经营目标和预期结果。简单地说就是是否达到目标。例如，是否在规定的时间以合理的成本实现了既定目标，公众对提供的服务或产品的满意程度等等。
合规性，是指对法律法规的遵循情况，例如项目的运作是否存在违反法律、法规、合同或者协议的行为。
我们把合规性作为效益审计的目标之一，是因为不论从事什么类型的审计业务，审计人员都有责任关注违法违规问题。违规使用公共资源本身就是缺乏有效性。所以合规性也是效益审计的目标之一。
应该指出的是，经济性、效率性和效果性都不是一个简单的算术比。效益审计评价的经济性、效率性、效果性是要把计算出的算术比或实际的结果与一定的标准或预期进行比较，然后得出结论。经济性、效率性和效果性三者常常交叉在一起，实际业务中更难把三者完全割裂开来。
（二）效益审计的程序和方法
一般来说，效益审计的程序包括下列几个步骤：
1、选择和确定效益审计项目。选择和确定效益审计项目是开展效益审计的第一步，也是最关键的一步。通常，可供审计机关选择的效益审计项目会有很多，审计机关必须在充分考虑各种因素的基础上，选择和确定效益审计项目。
2、审计项目的审前准备。在审前准备阶段，审计人员应该初步调查了解被审计事项，确定效益审计项目的目标和范围、重点，确定审计评价标准和审计方法，编制审计方案。
3、审计证据的收集和评价。审计人员要运用审计方法，围绕审计目标收集充分、可靠、相关的审计证据，并对收集的审计证据进行评价，在整理归纳审计证据的基础上，形成审计结果。
4、效益审计的报告。在这一阶段，审计人员要编写审计报告，经过一系列的讨论、沟通、审核等必要的环节之后，出具审计报告。
5、后续跟踪。审计人员在出具审计报告之后，应该对审计报告中提出的审计建议的采纳和落实情况进行跟踪，同时对审计项目进行总结和分析。此外，还要对是否有必要开展后续跟踪审计及何时开展后续跟踪审计进行初步规划。
效益审计中常用的方法有5种。这5种方法是审阅、访谈、抽样调查、观察、分析。
本课题报告的以下内容就是按照效益审计程序的各个步骤，详细论述了在效益审计的每一个步骤当中，审计人员应该如何运用这些审计方法进行操作。
（三）效益审计的作用
效益审计的作用主要有两个方面，一方面，从公共资源所有者的角度来说，它是一种重要的制约和监督机制；另一方面，对于公共资源的使用和管理者来说，效益审计更多地发挥了重要的建议和帮助的作用。
1、制约和监督作用。我们知道，传统的财务审计只能对有关公共资源的财务信息的真实性和公允性发表意见，而对于财务报表使用者，也就是公共资源的所有者，所需要的更多的有关公共资源使用和管理的有效性方面的信息，却没有涉及和反映。效益审计弥补了传统财务审计的这一局限。审计机关通过开展效益审计，对有关公共资源使用和管理的有效性进行客观独立的审查和评价，向公共资源的所有者提供有关公共资源使用和管理有效性方面的信息。另外，审计机关通过开展效益审计，及时发现公共资源的使用和管理过程中的不合规、不经济、缺乏有效性的行为，客观上起到了检查、制约和督促公共资源使用和管理者的作用。因此，对于公共资源的所有者来说，审计机关开展效益审计是一种重要的监督制约机制。
2、建议和帮助作用。审计机关通过开展效益审计，从第三者的角度，对公共资源使用和管理的有效性及存在的问题进行客观的、专业的分析，同时确认问题的原因，提出现实的、可操作的解决办法，可以帮助公共资源的使用和管理者认识并提高管理水平和服务质量，寻求消除浪费和提高效率的途径，同时加强其管理和使用公共资源的责任感，提高公共资源利用的经济性、效率性和效果性。确认问题的程度和原因及解决的办法，改进公共资源的使用和管理，增强责任感，这是效益审计的核心价值所在。换句话说，效益审计的价值不仅在于那些可衡量的有形利益，更重要的在于它创造了有助于公共部门管理者及项目的
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