| 整合审计资源 提升审计工作质量和水平 |
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2006-4-28 15:55:0
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杭州市审计局课题组
我市审计机关成立十九年来，先后经历了“边组建、边工作”、“抓重点、打基础”、“积极发展、逐步提高”、“全面审计、突出重点”四个阶段，审计工作从无到有，不断发展，在整个社会经济生活中发挥着不可替代的作用。但随着经济体制与政治体制改革的不断深入，作为政府综合监督部门的审计机关担负的责任越来越重、任务越来越多、要求越来越高，审计任务重与审计力量相对不足的矛盾日益显现。面对这些新情况、新问题，为积极履行审计职责，进一步提升审计工作质量和水平，我们认为：必须对现有审计资源进行有效整合。
一、审计资源的概念及整合的意义
（一）所谓审计资源，是指国家审计机关在履行审计职责过程中所能利用的一切资源要素，是审计工作取得成果的基础，是审计力量、审计方法、审计手段、审计法规、审计成果、审计信息、审计环境等有形和无形资源要素的集合体。整合审计资源，就是要通过制度、机制创新，科学、合理配置审计资源，以最小的审计成本获得最大的审计效益，以审计资源耗费的最小化获得审计效益的最大化。我们认为，审计资源主要有以下几个方面：
１、审计组织资源。到目前为止，我国已形成了较完整的审计组织体系，按其性质可划分为国家审计、内部审计、社会审计。国家审计机关按层次，又可分为国家审计署、省?市?审计厅、地?市?审计局、县?市?审计局四个层次的审计机关。审计署又在全国１６个地方设立了特派员办事处。按照我国的审计模式，国家审计机关实行本级政府和上一级审计机关双重领导体制，审计业务以上一级审计机关领导为主，同时，各级审计机关对内部审计负有业务指导和监督职责，对社会审计业务负有监督职责。因此，通过对各类审计组织资源的整合，实现现有审计组织与现有审计对象的最佳结合，以发挥各类审计组织的最大潜能，降低整个社会的审计成本。
２、审计法律资源。国家审计是依据我国宪法而确立的，《中华人民共和国宪法》第九十一条规定“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督。审计署在国务院总理领导下，独立行使审计监督权，不受其它行政机关、社会团体和个人的干涉。”审计机关在审计过程中享有法定的权力，因此它对经济活动监督的法律地位和作用是其它一切行政机关不可以替代的。通过对审计法律资源的整合，促进审计机关依法履行审计职责，努力实现审计工作的规范化、制度化。
３、审计人力资源。是指审计机关拥有或可以利用的审计力量。实践证明，审计人员的数量和素质则是完成审计任务的根本保证。
通过整合审计人力资源，可以促进审计人员的优化组合，实现审计人员与现有审计对象的最佳结合，拓展审计项目的深度、广度、力度。
４、审计技术资源。它包括传统审计技术方法和现代审计技术方法。现代审计技术如计算机辅助审计技术、内部控制审计、风险控制审计等等。通过整合审计技术资源，使各级审计机关取长补短，在审计实践的基础上，结合新的形势要求，不断改进审计技术，积极探索简洁实用的审计新技术、新方法，并加以整合和推广，形成规范化的操作程序和技术方法。整合审计技术资源，能有效降低审计风险，提高审计效率和保证审计质量。
５、审计信息资源。是指审计机关掌握的、可以利用的、以及通过审计转换的各类信息。它包含审计对象的基本资料、审计部门在审计过程中和审计结束后产生各类信息和成果、以及对审计机关有用的各种社会信息。通过整合信息资源，实现资源共享，达到最大限度地发挥信息资源的作用。
６、审计环境资源。环境资源有自然资源和社会资源，对审计工作影响最大的是社会环境资源。社会环境资源是指社会对审计的态度和行为。实践证明，各级党委、政府、审计对象、社会舆论对审计工作的认识和施加的影响，将直接与间接地影响着审计工作的效率和质量，直接与间接地制约着审计效能的发挥。因此通过整合环境资源，可以营造良好的审计氛围。
（二）当前整合审计资源具有非常重要的现实意义。一是有利于各级审计机关对审计功能的重新定位。通过审计资源的调研，了解和掌握各级审计机关拥有的审计资源现状，系统分析各自的优势，便于找准工作的切入点；二是有利于建立紧密型的全国性的审计工作网络，合理配置审计资源，提高审计工作效率；三是有利于进一步规范审计工作，规避审计风险：四是有利于明确审计工作的发展方向，积极研究审计工作的新技术、新方法；五是有利于扩大审计工作成果，提高审计工作质量，推进整个审计工作上台阶、上水平。
二、审计资源配置现状和存在的主要问题
通过几年的审计实践，全市审计机关在审计资源配置和运用方面积累了一定经验，并取得了一定的成绩，但仍存在一些差距和不足，主要表现在：
（一）审计体制有待完善
由于我国政府审计是行政型模式，审计机关隶属于本级政府，审计机关主要负责人的任免、奖惩和机关的行政后勤保障都维系于当地政府，在这种体制下审计机关的独立审计监督权只能是相对而言的。作为地方审计机关既要查处被审计单位的违纪违规问题，又要保护地方利益促进地方经济发展。在审计过程中，一方面要把国家的法律、法规作为审计依据；另一方面要把地方政府的政策、规定作为审计依据。在调研中，我们了解到许多审计机关，当地方政府制定的政策、规定与国家的法律、法规在某些条款或解释上存在矛盾的时候，往往两者难以兼得，大多数地方都要偏重于政策的执行，使审计监督弹性过大，在某些环节有失公正、公允。如凡涉及地方利益的审计事项，一般不能得到圆满的解决，这些问题最多只能提点建议，要求政府规范管理，合理使用资金，做到专款专用等。
（二）审计管理有待加强
１、审计对象管理。随着政府经济体制改革的到位、国有资产的
有进有退和企业改制，审计对象目前普遍存在着较大的调整和减少，特别是国有企业这块大量减少。同时，行政事业审计原有的对象，由于管理体制的变化，成为系统垂直管理，在城区原有主管局变为分支?二级?机构。这样就出现了，一方面基层审计机关审计对象的减少，另一方面，上级审计机关由于力量的限制，对分布在各地的审计对象往往无暇顾及，成为审计监督的盲区。因此，从审计机关的整体来讲，实际上是造成了审计资源配置的不对称和浪费。
２、审计计划管理。一是指令性计划量过大，基层审计机关缺乏自主性。如区级审计机关不仅要完成署定、省定、市定的同步审计项目，而且要完成当地政府交办的必审项目，除此之外，已没有力量安排其他项目，缺乏自主权。二是项目要求的时间太紧。现有的计划管理模式是从审计署到省厅、省厅到市局、市局到区局的模式逐级下达，一般区级审计项目计划要在三月底才能正式印发，如审计署统一组织的审计项目，要求省级审计机关６月３０日前完成并上报结果，省厅会要求市级审计机关在６月１０日前上报，市局则要求区局在５月 ２０日前上报，这样一方面计划下达的时间较晚，另一方面要求上报结果的时间提前，相应地缩短了审计实施时间，特别是在几个审计项目时间有冲突的情况下，就会影响审计效果。
３、审计项目管理。一是部分同步项目方案可操作性不强。有的方案过细、要求过高，如“五个统一”等问题。一些同步审计方案的指导性不强，如对农发行的审计，浙江省多数县?市?级的农发行业务较少，审计实施阶段只需方案规定时间的几分之一。又如２００１年对人保公司审计，到目前审计最后处理还未落实。二是缺少审计项目的质量考评、监督制度。特别是署定、省定同步审计项目缺乏有效的质量控制及考核办法。
?三?审计执法有待强化
１、依据不配套。审计机关是国家法定的较高层次的综合经济监督机关，按照《中华人民共和国审计法》第４４条规定：对财政收支违纪行为，审计机关依照法律、法规的规定做出处理；第４５条规定：对财务收支违法违纪行为，审计机关依照法律、法规的规定，可以给予处罚。但是在实际执法过程中，由于具体执法依据不明确，经常会碰到审计处理、处罚难的情况。如审计机关查处被审计单位的偷、漏税问题，由于审计机关与税务机关各自监督的职能不同，导致对审计查处税收违法行为的税款如何缴纳的意见分歧。在原《中华人民共和国税收征收管理法》没有具体明确规定的情况下，各地审计机关参照《审计署关于批转宁夏回族自治区审计厅在财政设立查处违法乱纪资金收缴专户报告的通知》办理。审计机关下达审计决定，收缴到财政审计专户或监督被审计单位就地入库，以维护审计执法的严肃性。而税务部门则认为《中华人民共和国税收征收管理法》是现行有关税收征收管理的最高法律，也是审计机关查处税收违法行为处理处罚的法规依据，审计机关查处税收违法行为补交的税款应按税收收入缴库方法，补交入库。由于意见不统一，有的地方出现了审计决定难以落实的情况。
２、程序不规范。审计署为规范审计人员的行为，制订了一整套
《国家审计准则》。但有的审计机关从审计立项到审计终结的各个环节上，存在不严格贯彻执行法律、法规、准则的情况。如一些单位在统一安排的审计项目上不认真贯彻审计方案，各行其是；一些审计人员用片面的认识去理解和处理审计事项，执法行为随意性大；一些单位不严格按规范和准则操作审计文书，未执行工作底稿准则。尤其思想上对依法审计认识不足，对日常审计工作中的违背法律法规的行为不敏锐、不警惕，反而以没有发生过行政复议、行政诉讼事件为自己执法随意性找到理由。
３、执法不到位。据近年审计执法检查发现，有的审计机关对重大案件线索，由于怕陷进去解决不了问题而轻易放弃；有的不认真区分处理和处罚的法律含义，把应依法进行处罚的问题只按一般违规行为处理，或从指导思想上就要把从严处罚的问题从轻处理。由于依法审计的意识不强，执法力度不够，使一些重要的审计项目发挥不了应有的作用，使审计的威慑力受到影响，降低了审计质量，增加了审计风险。
?四?审计队伍素质有待提高
１、审计人员的数量不匹配。近几年来，审计任务越来越重，审计机关工作超负荷运转，疲于应付。如下城区审计局机构定编 １４人，在编人员ｌ３人，除局领导和办公室人员外，真正的一线审计人员只有７人，根据上级审计机关的任务，该局每年安排审计项目在 ３５个左右，同时还要承担当地党委及政府交办的临时审计任务。又如淳安县审计局全局只有１６人，而２００１年就承担了５８个领导干部经济责任审计项目。
２、审计人员的结构不合理。一是审计人员结构单一，基层审计机关从事审计工作的审计人员大多毕业于财会专业，知识面比较单一，缺乏法律、金融、财政、投资、计算机应用技术等专业人才。二是审计组人员组合不佳，因为每个人都有自己的专长，哪些项目适合哪些人员审计，是一门很高的学问。目前在这方面，审计机关考虑和研究得不够。三是重点审计项目的整体力量组合不当。对于重大项目，人员的搭配不够精练和合理，常常视同一般的项目办理。
?五?审计成果有待拓展
１、质量意识不强。有的审计机关单纯把现场审计作为管理重点，把能否查出问题作为评价质量的唯一标准，全面质量管理意识薄弱，既忽视了审前准备工作对审计质量的保证作用，又忽视了后期综合分析研究对提升审计报告水平的作用，导致一些审计工作只停留在被审计单位微观经济运行的层面上。
２、审计方法不当。审计工作的对象大量是微观层面的经济活动，由于审计人员长期和具体数字打交道，思维方式容易禁锢在数字报表当中，从而难以跳出微观经济的圈子，容易形成就微观论微观，就审计论审计的思维方法。如有的审计人员以查出一两个问题为满足，认为只要找到问题，审计项目就可结束，从而造成一些审计项目只接触了一些表面现象，没有深入揭示实质性问题。
３、重点把握不准。有的审计机关的工作重点仍放在揭示被审单位财政财务收支方面的违纪违规问题，不善于把审计揭示出来的大量微观现象通过综合分析研究，找出经济运行中出现问题的规律性，上升到宏观的高度来认识，从而对经济运行提出预警性分析和规律性的信息，为政府宏观决策服务。
４、成果转换不畅。有的审计机关为处理好所谓的关系，对审计发现的问题，按一般审计程序处理后就了结，没有将审计情况及时向上级审计机关和地方党委、政府反映，审计信息也不愿意对外发布。
?六?审计技术和方法有待创新
目前，审计人员现场作业大多还靠传统的手工操作，对内控制度测试、统计抽样、系统基础审计、风险控制审计等现代审计方法尚在实践、探索中，同时，我市的审计信息化建设也相对滞后。
三、整合审计资源的对策
为了进一步提高审计工作成效，我们必须以创新的思维，积极主动地适应客观环境的发展和变化，围绕提高审计成果质量，整合审计资源。
?一?整合现有审计力量
１、整合国家审计机关的力量。
??要理顺关系。应在体制上明确各级审计机关的职责范围，确定上一级审计机关业务指导的方式和方法，形成国家审计内部不同层次和不同主体的合理分工，体现全国一盘棋。审计署对下级审计机关的领导要从直接的项目管理转变为对整个审计系统的业务领导，应通过制订制度、政策与规范，确定一定时期的工作重点、检查审计工作质量、通报审计情况、传递审计信息、组织重大审计项目协作、为地方提供政策和业务咨询等方式来强化业务领导。在上级审计机关减少下达审计项目任务后，地方审计机关的工作机制也应相应转变，应从被动的完成上级下达的审计项目转向主动服务于地方经济建设；从上级审计机关导演下级审计机关演出转向地方审计机关自导自演。
??要加大授权力度。这几年，省一级加大了条管的力度，不少部门如工商行政管理局、质量技术监督局等部门收归省级管理，区、县?市?一级被审计单位就减少，而这一些中央、省管的部门规模、资金量都较大，且多年缺乏审计监督。建议审计署在原有审计对象划分的基础上，加大授权力度，改进授权方式，可采用招标制、备案制的形式，对重点行业、重点项目授权地方审计机关进行审计。
??要建立统一的执法标准体系。政府审计必须把依法审计作为监督前提，防止依据的多重性，打破地方行政保护、行政分割，从根本上增强审计执法的统一性和公正性。目前，审计人员在运用审计技术和方法的过程中，存在较大的随意性，用与不用，在什么时候用，如何使用，都没有规范和约束，导致整个审计系统标准不统一，质量没有保证。建议署、厅级审计机关加强调研，制定规范性的操作制度，把审计技术与方法融入到规范的审计程序之中，以提高审计工作的整体效能。
２、整合社会审计、内部审计力量
??对社会审计应以搭建平台为手段。建立社会审计人员信息库、社会审计项目表以及社会审计资料库等，充分运用社会审计的成果。要尽量减少重复审计，积极探索国家审计组织社会审计力量参与国家审计的新路子。对一些业务精、人品好、成果突出的社会审计人员可以被聘请为国家审计机关的特约审计员，享受一定的荣誉。对社会审计接受委托进行的与公共财政有关的项目，应建立相应的信息沟通机制，让国家审计及时掌握社会审计动态。同时，要改变目前对社会中介机构和内审机构的质量检查方式，除了检查程序性规定外，应当结合各专业审计时进行检查，将质量检查寓于日常审计之中，以达到审计资源充分利用和加强中介机构监督双重之效用。
??对内部审计应以促进、规范为手段。当前，内部审计工作，在不同部门间存在着较大差距，工作进展极不平衡。实践证明，内部审计工作开展得好的部门、单位财务管理就相对规范有序，会计业务水平就较高，配合、支持国家审计的情况也较好。所以，国家审计机关一定要履行好对内部审计工作指导与监督的职责。要督促有关部门、单位建章立制，配备内审人员，为内审工作的发展创造良好的条件。
?二?整合审计人力资源
要通过狠抓“五个”环节，来提高审计机关整体素质。
一是要引导。要始终抓往政治思想这个关键，通过不断学习，不断警示，合理引导。积极倡导积极向上、开拓进取、勇于负责的审计人文精神，营造一个以从事审计事业为荣，奋发有为的良好氛围。
二是要激活。对人力资源的管理要采取可持续发展的策略。对审计人员要采取措施，激活其潜力。首先，要提倡审计人员进行自学，鼓励审计人员提高学历层次，参加各种学历教育，使每一个审计干部成为学习型干部。其次要继续加大教育培训力度，培训方式可采用理论学习和实地示范相结合的方式。再次要吸收新生力量，每几年要定向从高等院校招收优秀应届毕业生，对审计急需的专业人才，要创造条件向社会引进。
三是要组合。对现有审计人员要优化组合，取长补短。对不同类型、不同内容的审计项目要尽量因人而异，安排有相应专长的审计人员；对重大项目应统一调配审计力量，打破专业审计处室界限。同时对于重大项目，不能视一般项目处理，要在审计力量、经费和时间安排上有所倾斜，可以在辖区内选拔人才，组成超强工作队伍实施审计，以发挥审计整体效应。
四是要激励。要采取措施，创造条件，加快人才培养，造就一支拥有一定数量的专家型人才队伍。可采取“上挂下派”的形式，给年青干部的成长创造良好的环境。对于能够解决审计工作中疑难问题的单位和个人要实施重奖，体现“能者能多劳，劳者能多得”。另外还要根据审计机关的业务特点，在非领导职务的设置，审计技术职务设置的政策上有所倾斜，使真正有才能的审计人员能发挥其作用。
五是要保护。要建立审计人员保护机制，“依法审计”就是要如实揭露问题，要对被审计单位作出客观评价，正确定性，在此基础上要对揭露的问题做出实事求是的处理。但在实际审计工作中，审计主体的独立执法行为，经常会受到外界侵扰。所以，特别应当明确上一级审计机关在下级审计机关工作受到外来干扰，其独立性受到侵害所给予的保护和协助办法，以保护审计人员依法审计的积极性。
（三）整合审计信息资源
１、 建立审计信息形成机制
??建立评价体系。在每个审计项目方案中应明确综合分析评价指标体系，要通过审计成果的分析、利用、对比，形成一套分析、评价指标体系。在审计结束后，必须对审计的结果作综合分析，使审计信息的形成制度化。如通过行业审计反映共审计了多少国有资产，其中有多少不良资产，有多少有问题资产，其违纪违规形式主要有哪几个方面，从而形成一个整体概念，通过审计信息从管理上、宏观决策上向政府提出审计建议。
??建立考核办法。形成一个人人重视审计信息的氛围。
２、 完善审计信息公布机制
各级审计机关要完善审计信息公布机制，公开审计活动和结果，主动接受社会监督和群众举报，公开审计处理处罚意见，使党委、政府领导更加重视审计、关注审计，社会组织、非正式群体和群众更加理解审计、相信审计、配合审计和支持审计。
??提高信息公开度。在三个层面上对外公开，一是对社会公众的公开。主要是指对有关国计民生的重大审计项目，如人民群众特别关心的乱收费、乱罚款问题、救灾资金、扶贫资金、春风行动资金等审计结果和群众举报的重大违纪事项查处结果进行公开。对?峁?娴耐揪吨饕?ü?缡印⒐悴ァ⒈??⑿挛欧⒉蓟岬刃挛琶浇橐约盎チ???泄??欢?嵌员簧蠹频ノ还??Ｖ饕?嵌陨蠹颇康摹⒛谌荨⒋?斫峁?⑸蠹凭俦?凹喽降缁敖?泄?????陌旆?刹扇≡诒簧蠹频ノ环⒉忌蠹乒?妗⒄倏?肮ご蠡岬刃问浇?校?帽簧蠹频ノ还愦笕褐诙贾?馈Ｈ?嵌杂泄刂鞴懿棵殴??９??哪康囊皇且?〉盟?堑闹С趾团浜希??且?盟?橇私獗簧蟮ノ坏纳蠹魄榭觯?员愀?玫馗纳谱陨淼墓ぷ鳌９??姆绞娇梢圆扇∽叻谩⒄倏??富峒俺?蜕蠹莆氖榈榷嘀中问健? ??提高信息威慑力。让社会公众及时了解审计结果，广泛参与监督，将审计机关一家的监督扩大成为全社会的监督，从而增强审计监督的威慑力。对严重违反国家规定的财政、财务收支行为及其处理情况、严重损失浪费问题及其处理情况等审计事项应及时公告。
?四?整合审计技术资源
１、学习国外先进的审计技术。审计技术和方法，特别是利用计算机辅助审计技术、数学和统计学技术以及比较流行的分析性复核技术，在国际审计界已经成为通用技术，如果我国审计人员能够充分地学习和借鉴，必将以较低的成本，迅速提高我国审计的技术水平。
２、加快信息化建设的步伐。审计工作信息化建设是当前审计对象会计电算化和提高审计工作质量、降低审计风险的必然要求。当务之急是要调动一切积极因素，建立审计机关办公自动化网络，同时要建立与社会审计、内部审计以及有关工作单位之间的工作网络，实现办公市场化、信息交换网络化，尽早实现全国审计信息共享。
３、加快计算机辅助审计软件的开发和应用。计算机辅助审计是审计机关解决审计力量和审计任务矛盾的根本方法。目前，审计系统的计算机辅助审计工作还相对滞后，尤其是一些通用和专用审计软件的开发还远远不够。因此，建议审计署和省厅在这方面加大力度，针对不同行业特点，研发出简洁、实用性强的审计软件，并加以不断完善和推广应用，提高审计工作效率。
４、加强审计技术与方法的交流。随着被审计事项的日益复杂化，审计人员的快速流动以及社会审计和国家审计之间业务的不断交融，审计技术与方法的研究成果日益公开，基本成为社会共享。建议审计署要大力推广先进的审计技术和方法，要在大区域、大范围内培育技术拔尖项目和技术拔尖人才。譬如在计算机方面、辨别真假方面、专业门类方面等等，一旦在审计过程出现难题时，大家可以求教或求助于这方面的技术力量。
课题组组长：潘再高
课题组成员：董伯坤 王利军 孙海鹰 张清合
吴志明 阮华兴 黄 靖 宋闻静
执 笔：董伯坤
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