| 国有资产管理体制改革对国家审计的影响及其对策 |
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2006-4-20 20:28:0
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浙江省审计学会课题组 摘要：庞大的国有资产体系，是我国社会主义经济建设的物质基础，是国家审计监督制度实施的客观依据。在国有资产管理体制转变的条件下，国有资产管理面临着适应国际规则与市场经济规律的双重要求，给国有资产审计带来了一系列冲击和挑战。在新的环境下，如何强化国有资产审计、完善审计制度是摆在国家审计面前的重要课题。 关键词：国有资产 管理体制 国家审计 国有资产管理体制，是在中央与地方之间，及地方各级政府之间划分国有资产管理权限，建立国有资产经营管理机构与体系的一项根本制度。它是我国经济管理体制的重要组成部分。通过建立科学、合理的国有资产管理体制，可以有效解决国有资产管理的产权代表方式、经营机构、经营形式以及相应的权、责、利关系等重大问题，贯彻国有资产管理的各项方针政策、法律法规，巩固和发展国有经济，实现国有经济发展战略目标。在国有资产管理体制转变的条件下，国有资产的管理面临适应国际规则与市场经济规律的双重要求，给国有资产审计带来了一系列冲击和挑战。新的环境下，如何加强化国有资产审计、完善审计制度是摆在国家审计面前的重要课题。 一、我国国有资产管理体制的历史演变 我国国有资产管理体制，是随着社会主义经济制度的确立而建立的。建国后，我国国有资产管理体制的演变，大致可分为两个阶段：一是传统计划经济体制下的国有资产管理体制；二是改革开放后，在探索建立社会主义市场经济过程中，对国有资产管理体制的调整、改革。分别描述如下。 （一）计划经济体制下的国有资产管理体制 1956年社会主义改造任务基本完成，标志着我国社会主义经济制度确立，社会主义经济建设进入了一个新阶段。由于经历了第一个五年计划的经济建设时期，初步积累了一些经验教训，认识到高度集中统一的计划体制存在集权过多，不利于发挥地方和企业积极性的弊端，从1957年开始，先后进行了三次以下放上收中央管理权限和扩大国有企业自主权为主要内容的全国范围经济体制改革，即以放权让利为主的国有资产管理体制改革。 1958年，为实现“大跃进”目标，提早实现工业化，国家大幅度下放管理权限和中央部属企业，城市工业得到一定发展，但在一定程度上分散了国有资产投资规模，影响了国家重点建设计划的实施，影响了人们正常生活，出现了经济秩序、企业管理和国有资产管理上的混乱，导致三年后不得不重新上收国有资产管理权限。60年代初期，国家对国民经济的调整使经济形势有了逐步好转。随着调整任务的完成，国家开始考虑适当下放国有资产管理权限。 1970年，经济体制改革任务被正式提上日程。这次权力下放与1958年的第一次权力下放非常相似，从改革的指导思想到措施上，都没能超出前次范围。这次的国有资产管理放权措施有一定积极意义，但是也带来很多问题。比如企业下放不当，许多大型骨干企业被盲目下放地方，而地方又无力管理，中央不得不代管，造成多头管理，影响了企业经营管理效率和经济效益。同时物资、财政和基建权也不加以区别地下放，造成企业组织管理混乱、盲目投资等不良后果，以致于不得不又一次上收权力。 综上所述，改革开放前，国有资产管理体制所进行的几次调整，目的都是解决传统计划经济体制下国有资产管理中存在的弊端，实质上是围绕着行政隶属关系，在中央与地方政府之间进行权力的重新划分，着重于调整中央与地方之间的管理权限。改革往往以放权开始，以收权且恢复到传统体制而告终，甚至陷入了所谓“一收就死、一死就放、一放就乱、一乱就收”的恶性循环中，经济秩序混乱和缺乏活力的状况始终得不到改善。 （二）改革开放后的我国国有资产管理体制 改革开放后，我国国有资产管理体制，从最初的放权让利，扩大企业自主权，到所有权经营权适度分离，实行各种形式的责任制，再到建立现代企业制度，对国有经济布局进行战略性调整，在探索的过程中，发生了深刻变化。 1978年十一届三中全会指出，必须采取一系列新的重大措施，对失衡的国民经济比例关系进行调整，对过分集中的经济管理体制着手改革。国家对国有企业实行放权让利，扩大企业自主权，使得企业及其主管部门在不改变国有资产所有权的前提下，拥有较大的资产使用权。 1984年10月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出社会主义经济是有计划的商品经济，国有企业改革进入新阶段，从简政放权逐步发展到企业经营机制的改革。这一时期基本沿用党政分开、政企分开和所有权与经营权相分离的原则推进，重点是国有企业改革，尝试诸如利税改革、承包制、经营责任制等众多方式。在总结试点经验的基础上，从1988年开始，国家大规模地对国有企业实行多种形式的承包经营责任制。 邓小平南巡讲话后，我国掀起了新一轮思想解放浪潮。1992年10月中共十四大明确指出：我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这是国有资产管理体制改革的基本立足点和出发点。在此基础上，经济体制改革出现了两大理论突破：一是明确国有企业要建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学现代企业制度。二是明确“抓大放小”，即要抓紧抓好关系国计民生的大中型国有企业，放开放活大量中小型国有企业。1999年出台的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，是20年来国有资产管理改革的理论和实践探索的精辟总结。从此，国有资产管理体制改革进入了以产权改革为核心，以建立现代企业制度为目标的新阶段。 2002年11月，中共十六大提出建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理新体制。国有资产体制改革思路有了实质性突破，我国国有资产管理体制进入了一个新的历史阶段。2003年4月6日国家国有资产监督管理委员会（国资委）挂牌成立，新型国有资产管理体制开始运行。 二、国有资产管理体制转变对国有资产审计的影响 庞大的国有资产体系，是我国社会主义经济建设的物质基础，是国家审计监督制度实施的客观依据。党的十六大在总结改革开放以来经验的基础上，对国有资产管理体制提出了新的改革思路和举措，给国有资产审计带来了一系列冲击和挑战。 （一）国有资产管理体制改革的手段是建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责、享有所有者权益的国有资产管理机构。国有资产管理机构的设立，产生了新的审计对象，国家审计要根据其管理职责、性质和任务，研究制定审计技术、标准与审计管理办法。一方面随着国民经济布局的战略调整，国有经济进一步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，并通过市场和政策引导，向具有国际竞争力的大公司大企业集团方向发展，其经营机制、企业规模、经营管理等将发生实质性变化，对审计观念、技术与管理提出更高要求；另一方面大多数国有企业通过资产重组实行企业经营机制转换，国有企业资产将转化为国家对股份制公司的国家股权，受产权制度约束，除国家控股的股份制企业以外，其他股份制企业国家审计不宜对其审计，该审计由社会审计组织来进行，从而使国家审计对象大幅度减少。相应地，对社会审计组织的管理和监督就显得不容忽视。 （二）新形势下国有资产管理体制改革的方式是关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责；其它国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责，这对国有资产管理范围做出了明确的规定。国有资产管理范围的确定，也为各级审计机关审计管辖范围的再划分提供了依据。 （三）截止2004年11月30日，国务院发布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，并且，以此为基础，国务院国资委出台了规范国企改制、产权转让、业绩考核等32个配套规章和文件。同时对257项涉及国有资产监管的法律法规规章及规范性文件进行了清理，落实了国有资产经济责任的业绩考核等相关制度。国有资产管理纳入了法制化轨道，国家也将进一步制定和完善国有资产管理法律法规，这既给国有资产审计提供了法律依据，也对国家审计制度提出更高要求，国家审计必须加快审计法制化、制度化和规范化建设，以满足市场经济条件下履行审计职责的要求。 （四）新形势下需要转变政府职能，坚持政企分开。所有权和经营权分离，是新体制下国有资产管理机构与企业关系的核心问题。实现所有权与经营权分离，主要体现是政府国有资产管理机构对国家投资和拥有股份的企业不再有“行政隶属关系”，而是“履行出资人职责”。对国有资产管理机构而言，就是只能依照《公司法》以股东方式行使权利，不能既当“老板”，又当“婆婆”。即便是大股东，也不能超越《公司法》的规定干预企业正常经营。对企业而言，要进行公司制改造，建立有效的公司治理结构，健全股东会和董事会，使所有者到位。在所有者不直接参与生产经营活动的情况下保障投资者权益。对于国有独资公司，国有资产管理机构也应通过法定程序体现国家所有者意志，而不应随意干预。这一方面强调了国有资产两权分离条件下加强审计监督的必要性，同时也对国有资产审计所体现的经济利益关系提出公共化要求，对所体现的产权关系提出市场化要求，对所体现的法律关系提出透明化要求，对审计行为提出规范化要求，国家审计也必须实现审计监督职能、程序、方式等方面的转变。 国有资产管理体制转变给国有资产审计产生的一系列影响，是市场经济条件下加强国有资产管理体制在国有资产审计方面的表现。我们要全面总结二十年国有资产审计的基本经验，借鉴国际市场经济国家成熟的审计管理方式和技术方法，形成符合我国国有资产管理客观要求的国家审计制度。 三、适应国有资产管理体制转变要求，构建新的国家审计制度 针对国有资产管理体制转变给国有资产审计产生的影响，国家审计要适应国有资产管理体制转变的要求，做好以下几个方面工作： （一）构建新体制下审计监督的基本框架 实行新的国有资产监督管理体制后，国家与国有资产经营单位就构成了一种受托经济责任关系，因此国家审计机关对国有资产审计监督的责任更重、要求更高、审计的内容和对象更复杂。国家审计不仅有过去单一的财政财务收支审计，更多的是有经济责任审计和绩效管理审计。而且，国有资本复杂的投资关系，不仅要审计单个国有企事业单位（项目），更多的要从国有资产和国有资本经营的总体上把握审计的内容和重点对象。一方面，要加强国有资产运用和公共财政支出、国家重要资源以及重大投资项目的宏观绩效审计，督促实现经济效益和社会效益的“双赢”目标。另一方面，完善对国有资产、企业改制和股权转让的审计监督，防范国有资产处置并购中的腐败和资产流失问题。同时还应加强和规范国有资本委托契约制度和事前、事中、事后的全过程审计，减少国有资本经营信息不对称情况。 国有资本所有权和经营权分离后，政府不能沿用传统的上级对下级行政检查和处罚办法对经营者进行监督，只能采用签订委托代理合同、责任绩效考评和履行合同奖惩条例等经济监管方法。针对我国国有资产管理中不完善的产权治理和公司治理结构的状况，应建立一整套规范的资本委托契约制度和有效的审计监督制度，依靠强有力的事前、事中、事后的全方位、全过程的审计监督，防止财务信息失真，增强国有资本经营信息的透明度。 （二）根据国资委监管企业的新特点构建审计监督制度 在新的国有资产管理体制下，政府不再履行企业国有资产出资人职责，而是授权国有资产监督管理机构履行该职责。国有资产管理机构的产生，出现了新的审计对象，由此看来，在新的国有资产管理体制下，政府审计工作的主、客观环境发生了很大变化，对审计工作的要求进一步提高，传统的思维方式、工作模式已经不能适应形势发展的需要。同时，我们也要看到，在新的国有资产管理体制下，国家赋予国资委管人、管事和管资产的权利。这些权利的正确使用，对维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各种权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失具有重要意义。如何按照十六大提出的“加强对权利的制约和监督”的精神，加强对国资委出资人职责的审计监督，对政府审计工作而言既是机遇也是挑战，国家审计应采取相应的措施加强对国资委履行企业出资人职责的情况进行高层次的审计监督。 国家审计机关对国资委的审计，在进行常规财政财务收支真实合法审计的同时，着力对其履行职责的有效性进行审计监督。即审计监督国资委是否正确使用国家赋予的各种权利，自觉地维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本的保值增值，防止国有资产流失。 对国资委审计监督，尤其要注意以下几点：首先要跳出财务收支审计的误区，立足绩效审计，重点是对国资委是否有效履行职责的情况进行审计监督；其次，要借助网络技术，加大计算机在审计中的应用。国资委授权管理的国有大型企业，信息化程度都比较高，网络技术也得到广泛应用，因而审计机关应加大计算机在审计中的应用；最后，要加强专项审计调查，充分发挥审计监督在促进宏观管理方面的作用。国资委授权管理的企业很多，集管人管事、管资产的权利为一身，对其审计的内容也很多，专项审计调查是审计工作为宏观管理服务的有效途径。 （三）理顺国家审计领导体制，强化审计监督的独立性地位 独立性一直是制约我国审计质量、影响审计效果的瓶颈。我国实行审计监督制度以来，各级审计机关的工作主要是在中央政府和地方政府的行政首长领导下来进行，尽管《审计法》对审计机关工作的独立性做出了明确的规定，但审计机关的人事、财务和日常管理工作都归属于同级政府，审计的独立性要素没有相应的保证机制。审计领导体制的错位，必然制约审计职能作用的发挥，给国有资产的所有权管理产生不利影响。我们要从国有资产管理体制的客观实际出发，按照强化国有资产所有权管理的要求，理顺和调整国家审计的领导体制，实现审计领导体制由行政型向立法型的转变。 （四）在新的国有资产管理体制下，正确处理监督与服务关系，强化服务意识。 一方面，审计机关要认真履行监督职能，扎扎实实地把问题查深查透，如实揭露和反映企业在经营和管理中存在的问题，做出客观公正的评价，依法进行处理。配合各级党委积极开展反腐败斗争,加强企业领导班子建设和廉政建设。另一方面，要强化服务意识。如今，国家在企业中不再扮演投资者与管理者的双重角色，而完全成为单纯的投资者参与企业利润分配，企业拥有独立经营权。因此，国家审计监督目的在于促使企业加强经营管理和财务管理，提高经济效益，促进国有资产保值增值。国家审计必须从这一根本目的出发，正确处理监督与服务的关系。只有这样，国家审计才能赢得被审单位信任。因此要把监督与服务有效地结合起来，寓服务于监督之中。 （五）在新的国有资产管理体制下，国家审计机关对国有企业封闭式的财政财务审计监督要向以国家审计为主导，利用并监督社会审计组织对其进行开放式社会化的审计监督体系转变。 国家审计机关要充分利用社会审计和内部审计。一般来说，企业的会计报表都是经过社会中介机构审计的，审计机关如果把工作重点放在对企业会计报表的真实性上，是审计资源的浪费，也增加企业的负担。从1999年开始，财政部每年组织财政监察专员办事机构对经社会中介机构审计的企业会计报表信息质量进行抽查。抽查结果显示，大多数已被审计的企业不同程度地存在会计信息失真问题，有的还相当严重。另据国资委披露，检查发现，在2004年181家中央企业的财务审计报告中，有近120家企业审计报告不充分，其中13家报告结论与事实相反！2004年5月至9月，审计署根据《中华人民共和国审计法》的规定，组织对16家具有上市公司审计资格的会计师事务所审计业务质量进行了检查，重点延伸检查了30家上市公司。检查发现，有14家会计师事务所的37名注册会计师出具的19份审计报告存在失实或疏漏。因此，考虑到社会中介机构的审计质量问题，审计机关可以加大对社会中介组织的检查力度。抽查其审计后的财务报表或进行专项审计。再依据资本委托经营契约、国有资本运用公司章程、财经法规、审计准则、会计准则和考核指标对国有资产运用状况和国有资产保值增值的经营效果进行审计监督。要把政府有限的监管力量放在对已经中介机构审计的会计信息的再审计上，对不称职的审计人员及其会计事务所进行处罚。通过严格的监督使中介机构从争夺业务的竞争转为切实提高执业质量和做好服务。要打破地域限制，通过市场筛选让诚实守信的中介机构脱颖而出，不断壮大。通过定期的国家审计监督和会计师事务所的年度报表审计及其规范、充分的信息披露，消除国有资产经营的信息不对称，防范经营者的道德风险，强化审计人员协会的行业自律和管理作用。 （六）建立国家审计机关与其他国资监管机构的协同机制 目前国有企业的管理格局是：五龙治水。即计委管投资、经贸委管经营、财政部门管财产登记和收益、企业工委管高级经理人任免、人事部管职工工资及保障等。因此，国家审计机关对国有企业进行审计除了应加强自身审计系统的联系、配合（如财政审计、金融审计、国资监督审计、经济责任审计、企业审计等有机结合）以外，更重要的还要充分利用国资委监管机构和其他监督部门的特点和优势，建立起国家审计与国资监管机构和其他监管部门的有效协调机制，加强各方面的协作、配合，以形成对国有资产全方位、全系统的“监督网”，防止国有资产流失，遏制经济腐败，保证国有资产保值增值，提高国有资产营运效益。 （七）按照国有资产管理的本质要求，完善国有资产审计准则体系 国有资产管理体制的转变，对国家审计制度提出了更高的要求。国有资产审计须立足于国有资产管理实际，根据国有资产管理内容和性质形成相应的审计技术方法，并通过促进国有资产管理目标的实现来充分的发挥审计作用。国家审计要以财政财务收支审计和绩效审计为基础，在现行审计法律规范的前提下，按照国有资产收支经营和管理的性质，从审计的目的要求上、审计内容的确定上、审计技术与方法的应用上、审计程序与规范的制度上，审计的管理等各个方面进一步研究和总结，形成完善的国有资产审计准则体系，为市场经济条件下国有资产审计提供技术保证。 国有资产管理体制的转变给国有资产审计带来了一系列的冲击和挑战，这是市场经济条件下加强国有资产管理在国有资产审计方面的表现。我们要从国有资产管理的客观要求出发，形成以国有资产审计为主要内容的国家审计监督新体制，使国家审计强化央地两级在国有资产管理权方面的作用得到充分发挥。 课题组组长：王宝庆 课题组成员：何志方 周仲利 王 萍 张爱兰 课 题 总纂：周仲利 参考文献： 1.《国有资产管理新论》，刘玉平、温来成主编，清华大学出版社； 2.《地方国有资产管理制度研究》，曹世华、周著青等著，中国科学技术大学出版社； 3.《中国审计改革与发展研究》，张立民、刘英来主编，中国财政经济出版社； 4.《国有资产管理体制调整与政府审计监督互动》，陕西省审计学会课题组，审计研究，2004年6期； 5.《谁来审计监督国资委》，李三喜、高雅青，中国审计，2004年第14期。
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