积极适应新形势的要求 加强对全部政府性资金的审计监督
| | 这次局长会议就加强对全部政府性资金的审计监督进行了深入讨论，岑国荣副厅长代表省厅所作的报告分析了我省审计工作当前面临的形势，明确了浙江审计在现阶段加强对全部政府性资金审计监督的重要意义，并对如何加强对全部政府性资金的审计监督、迅速适应政府收支分类改革的要求、进一步推进财政审计一体化提出了具体的要求和建议。岑副厅长的报告希望大家认真学习、全面理解并抓好落实。
通过会议讨论和交流，大家进一步统一了思想，提高了认识，对做好今后一个时期的工作提出了对策和措施，达到了预期的目的。
应该说，加强对全部政府性资金的审计监督，是浙江审计工作现阶段及今后一个时期不可回避的问题，也是各级审计机关义不容辞的职责。就这个问题我再谈四点认识，供大家参考并在实践中进一步探讨和研究。
一、加强对全部政府性资金的审计监督是我省审计创新的延续、工作思路的完善和狠抓落实的具体举措
首先，加强对全部政府性资金的审计监督体现了审计创新的延续。前年，我们在财政审计方面提出了一体化的总体思路，提出要实现“四个转变”，这是我们对当时形势发展的一个总体判断，随之，各级审计机关在全省同步审计和经济责任审计过程中，针对预算外的可用财力和其使用管理中的突出问题开展了专项审计调查，给予了持续关注，取得了一定成效。去年下半年，我们在经济责任审计，特别是市县长经济责任审计的过程中，越来越感觉到单凭财政决算审计来判断评价市县长的经济责任是远远不够的，由此也认识到对于政府部门和一些大型事业单位，仅仅依靠对预算内的资金的审计来评价其经济责任也是不够的。所以，去年年底我们提出了以全部政府性资金为主线，开展市县长经济责任审计的要求。同时，也在政府其他部门、单位和大型事业单位经济责任审计中，提出了关注全部政府性资金的要求，我们认为这是符合审计事业发展趋势的。近年来，西方发达国家在审计中特别强调关注政府的责任和绩效，他们所说的“责任”与我们所提的“经济责任”在某种意义上是相通的。区别在于我们是把政府的经济责任“人格化”为党政领导干部经济责任审计，而西方国家是针对整个政府的责任进行绩效审计，这也体现了中国审计工作自身的特色。
今年以来，在强化审计监督的进程中，我们进一步认识到仅仅对一般预算资金为主开展审计监督是很片面、很不完整的。所以，前不久我们在向审计署汇报时提出以全部政府性资金为主线推进财政审计一体化的思路，这是形势发展的要求，也是应对政府收支分类改革的具体举措。
因此，加强对全部政府性资金的审计监督实际是近几年审计工作创新和探索的延续。这次会议提出适应新形势的要求，强化对全部政府性资金的审计监督，主要目的也就是要进一步确立今后一个时期我省各级审计机关必须强化对全部政府性资金的审计监督，推进传统审计向现代审计的转型和跨越的总体思路。全省各级审计机关必须进一步统一思想，及时调整审计工作思路、重点，改进审计的方式和方法，自觉地适应浙江经济社会改革发展的要求，推进审计工作的转轨。
其次，加强对全部政府性资金的审计监督体现了审计工作思路的完善。任何工作思路都不应该是僵化的，任何探索和创新都要随着经济社会的发展而不断发展，任何在实践中形成的思路和成果，也将随着对事物的认知能力的提高而延续。这是各级审计机关都必须牢牢把握的。我们讲创新，不是对过去的否定，而是在总结过去所取得的经验的基础上，进一步提升，进一步完善。每一个历史时期和发展阶段对审计工作的要求是不一样的，社会对审计也有着不同的需求，审计工作必须根据这些需求及时调整思路。因此，我们有必要对前几年的探索和创新进行审视和反思，使我们的工作思路和方法能够随着形势的发展而不断发展、不断前进。应该说，随着经济社会的发展，各级政府和社会各界对审计监督有新的需求是好事，这是推动我们不敢懈怠、不断创新，不断研究审计工作中出现的新情况、新问题，进一步完善和提升审计监督能力的动力。
第三，加强对全部政府性资金的审计监督是狠抓落实的抓手。今年的全省审计工作会议提出要开展“狠抓落实”年活动，把近两年来的创新成果落到实处，这就要求我们根据新的形势、新的任务提出一些新的要求，寻找一些新的载体，新的抓手。从整体上讲，过去我们开展的一些审计工作的创新和探索侧重点不尽相同，但最终我们要以加强对全部政府性资金的审计监督为主线，形成相对完整的理论和实践创新体系。尽管当前我省各级审计机关对这个问题的认知程度还有差别，但我们必须看到，现阶段浙江经济社会发展走在全国前列的形势决定了浙江审计工作应该在这方面率先开展探索，可以这么认为，浙江审计今天探索的问题，就是全国审计若干年后应解决的问题。同时，中央正在紧锣密鼓地推进预算管理体制改革和政府收支分类改革，如果我们能够在这方面适度地超前，及早地开展研究部署，就能使审计工作更好地适应形势发展的要求。因此，我们力求通过这次会议，在大家的共同努力下，进一步完善具有浙江特色的审计创新体系。必须认识到，强化对全部政府性资金的审计监督将对审计的理念、内容、范围、方法最大限度予以拓展，并对原有的审计思维形成冲击。所以，各级审计机关对此要有足够的心理准备，对涉及到的内容要因地制宜、抓住重点进行探索，这是抓落实的根本要求。
二、加强对全部政府性资金的审计监督，是浙江现阶段审计工作的现实选择
首先，加强对全部政府性资金的审计监督是深化改革的需求。目前，全国人大常委会正在广泛征求社会各界的意见和建议，对预算法进行修订。这次修订力求解决现行预算体制与政府职能转变不相适应，不能清晰反映政府职能活动，以及预算编制、管理、执行需进一步规范和完善的问题。很多人大委员和有识之士都提出要把政府的预算外可用财力，纳入到预算管理范围之内。同时，国务院将逐步改革预算管理体制，温家宝总理已在今年的政府工作报告中明确提出了这一要求。而财政部部署的政府收支分类改革本身就是预算管理体制改革的重要组成部分，目的就是要建立一套包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的、完整规范的政府收支分类体系，最终推进政府行政管理体制和财政管理体制的改革。对于审计机关来说，改革的大方向已经明确，我们当前要做的就是把握住这一历史性机遇，及早地开展研究部署，使审计工作能够适应改革的需求。
其次，加强对全部政府性资金的审计监督是经济社会发展的需求。随着浙江经济的快速发展，预算外可用财力迅速增加，但制度不健全、管理不规范、监督不到位以及分配、使用诸环节都存在较多的问题。但很多地方审计机关仍然把注意力集中在预算内资金的管理上，而对管理相对薄弱、问题比较集中的预算外资金关注不够。实际上政府财力的支出重点和方向最能体现科学发展观是否得到真正落实，但单看一般预算可用财力必然是片面的，由此做出的审计判断也是很不准确的。只有强化对全部政府性支出的结构分析，才能真正推进政府职能转变，推动科学发展观的贯彻落实；只有敏锐地抓住政府资金运行中最不规范、问题最多的薄弱环节和关键部位进行审计监督，通过不断地揭露问题，促进规范和完善，才能使审计工作真正适应发展的需求。同时，审计的发展要与经济社会的发展相适应，审计应该、也能够为推动上层建筑和经济基础相适应做出应有的贡献。一方面，审计本身是上层建筑的组成部分，作为重要的经济监督部门，要与经济基础相适应，就必须抓住最不完善、最不规范的地方进行审计监督；另一方面，政府作为上层建筑，怎样为经济基础服务，怎样使政府工作更加规范，审计在这方面就承担着重大的责任，应该是大有所为的。
第三，加强对全部政府性资金的审计监督是正确履行审计职责的要求。审计因受托责任而产生，也随着受托责任关系的发展而发展。生产力的发展和生产关系的变革必然带来受托经济责任关系内容和形式的变化发展，因而也必然引起审计工作的根本性调整，必然引起审计领域和职能的扩大，使审计的目标、方法、程序也随之不断变化发展，只有把握这种变化，才能确保受托责任的完全履行。要履行受托责任，就应该是全面地而不是片面地关注全部政府性资金的管理和使用，这是责任的回归，是不可推卸的。这就要求审计关注政府和群众最为关心的问题，关注最不规范、问题最多的领域，关注领导最不放心的问题。目前，一般预算执行逐步规范，当前及今后一个时期，应该借助于政府收支分类改革，来全面、系统地看问题、提建议，弥补政府机构设置上的“缺位”，为完善政府管理服务。
最后，加强对全部政府性资金的审计监督是推进民主法治建设的需求。经济越发展，人们的法律意识、民主意识越强，对政府履行的责任、工作绩效越加关注，这是社会发展的规律。当前我省要推进“法治浙江”建设，必须依法行政，规范政府行为，规范政府各项资金的使用管理。政府预算外资金的征收（融资）、管理、使用领域存在的问题，一部分可以通过政府部门内部自发、自觉的调整来完成，但在现阶段相当部分仍然要依靠外部的监督和规范来推动。因此，加强对全部政府性资金的审计监督是推进“法治浙江”建设的一种制度安排。加强审计监督，注意从管理体制、运行机制、工作制度和规范上提出建议，这是推进依法行政的重要方面。当前，审计机关贯彻落实浙江省委推进“法治浙江”建设决定最关键的就是规范政府性资金的运行，这也是建设和谐社会和贯彻落实科学发展观的根本保证。
三、以创新性、系统性思维，全面推进和强化对全部政府性资金的审计监督
强化对全部政府性资金的审计监督，是对原有审计理念、目标、方法、内容的突破，尽管这些年我们已在许多方面进行了探索，也取得了一定的成效。但是，未知领域和未涉及领域还很多，无论是理论研究和实践探索都还有很大的空间，特别是如何把强化对全部政府性资金的审计监督和“在服务中实现有效监督，在服务中推进审计转轨，在服务中体现审计价值”结合起来，并取得实实在在的成效，必须在审计系统牢固树立创新性、系统性思维，使各级审计机关成为真正的“创新型组织”，这是审计工作发展的客观需求。
培育创新性思维是创新的起点。因为创新精神和创新能力的获得既离不开一定的社会条件，更离不开人的创新性思维。创新性思维是复杂的思维活动，它应该具有敢于想前人所未想的首创性、勇于善于独立思考的独立性和既适应现实需要又能看到未来发展的前瞻性。创新性思维要善于把接收到的各种信息聚合起来，运用逻辑思维得出正确的答案或寻求解决方案（聚合思维）；善于就一个问题沿着不同的方向去思考，寻求多种解决方案或在多种解决方案中寻求最佳选择（发散思维）；要防止被传统思维模式所束缚（定势思维）；防止一个事物按同一方向进行思考，未能把握特殊性（顺向思维）和对多学科研究成果不能综合运用的习惯（线性思维）。
同时培育创新性思维要与树立系统性思维结合，要学会用系统的方法来思考、分析问题。任何事物都是相互联系的，不可能孤立地存在于系统之中，要善于将局部与整体目标，子系统与大系统联成一个统一体进行综合考虑、综合评价，得出正确的结论或符合规律性的东西，这应该是审计工作的基本功。
审计工作本身具有细致具体的特性，需要审计人员对每一笔账目进行比较核对，但长此以往就很有可能压抑了审计人员的创新性思维和系统性思维的发展。而确立对全部政府性资金进行审计监督，创新点很多，许多问题需要思考，许多问题需要破题，总的方向提出来了，许多细节、操作办法还要通过审计人员的创新来逐步解决。确立对全部政府性资金进行审计监督，系统性更强，各类资金关联度更大，审计评价有可能更科学、更合理，但也可能“挂一漏万”，甚至“牛头不对马嘴”。也就是某一环节审计质量或者审计判断出现问题，就可能对整个审计评价产生直接影响，应该说对全部政府性资金开展审计对审计创新提出了更高的要求。
当前，各级审计机关需要对以下内容进一步加大探索和创新的力度：要按照政府收支分类改革的要求，构建完整的审计工作体系；要按照强化全部政府性资金审计监督的要求深化“同级审”；要按照科学发展观的要求，积极探索评价政府职能转变的状况，推动政府及其部门关注责任和绩效，推动公共财政管理体制的建立和完善；要使审计计划管理、审计技术方法、审计成果的提升、审计资源的整合、审计质量的提高进一步适应强化对全部政府性资金审计监督的要求。同时，要特别强调的是审计信息化要适应对全部政府性资金审计的需求。因为对全部政府性资金开展审计以后，各级审计机关的工作量更大，就目前审计机关的人员力量和素质结构来看肯定是远远不够的，这就需要我们加快审计信息化建设，加快审计管理系统和现场审计系统的衔接。
当前，各级审计机关需要系统研究和考虑以下几个问题：一是全部政府性资金审计与绩效审计的衔接。一般预算可用财力关注预算执行情况的基础上，重点关注专项资金的使用绩效；其他政府可用财力在关注资金征收、管理、使用真实性、合规性的基础上，关注资金的绩效和安全。
二是全部政府性资金审计与审计信息化的衔接。制定信息化的配套方案，确立计算机审计的思维方式；采取联网审计提高审计效率并进行数据分析和数据处理。
三是全部政府性资金审计与专项审计调查的衔接。利用政府收支分类改革的支出功能分类和支出经济分类，针对突出问题开展专项审计调查。
四是全部政府性资金审计与经济责任审计的衔接。中组部即将下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》中，把“上级审计部门提供的有关经济责任审计结论和评价意见”作为对领导干部考评的重要内容，这将给各级审计机关增加很大的工作量，带来很大的压力，我们必须对此进行认真研究，从而使审计考核评价更准确、更全面。要强调以全部政府性资金为主线，关注绩效，这是领导干部经济责任审计的基本要求。
五是全部政府性资金审计与预算执行审计的衔接。必须关注大预算，摸清全部家底，为政府当好参谋；同级审报告要反映全部政府性资金的运行管理情况，这在总体上与《审计法》的要求是一致的。
六是全部政府性资金审计与各专业审计业务的衔接。各业务处室要根据职能分工，突出重点，统筹安排。
七是全部政府性资金审计与近几年创新成果的衔接。以全部政府性资金审计为目标审视近几年的创新成果，适用的、有效的、符合发展趋势的要坚持、要融合；不适应的要修正、要完善，使我省的审计创新体系进一步适应新形势的需求。
四、以良好的执行力、精细化的管理，提高对全部政府性资金进行审计监督的能力
执行力是把思想转化为行动，把理想变成现实，把计划变成成果的能力；是把实践的过程变成不断总结深化、不断创新提高、不断完善规范过程的能力。执行力是决定事业成败的主要因素，执行力也意味着竞争力和发展力。“三流的点子加上一流的执行力远比一流的点子加上三流的执行力强”，说到底执行力就是因地制宜，卓有成效抓好落实的能力。要抓好落实，提高执行力，必须在统一思想的基础上，对任务进行分解和落实，根据分工，在细化工作目标，寻求新的创新点，使整体目标在形成探索合力的基础上得到落实。
审计有许多工作从某种意义上说都是年复一年、日复一日的简单重复，但这些工作从国家监督体系的运转来说是不可或缺的，而且审计结果还要经得起历史的检验。面对新形势的要求，面对探索中出现的新问题，面对党委政府和社会各界对审计的期望，审计工作实际上已经形成了一种“倒逼”机制，更应该以精细化的管理，严谨细致地履行职责。各级审计机关应进一步确立“把简单的招式练到极致就是不简单”、“认真做事只是把事情做对，用心做事才能把事情做好”的思维方式，力求每个工作环节做到“零缺陷”。
今后一个时期，各级审计机关要抓好落实，提高执行力，必须在统一思想的基础上，对任务进行分解和落实，根据分工，细化工作目标，寻求新的创新点，使整体目标在形成探索合力的基础上得到落实。
要借助于政府收支分类改革，进一步摸清全部政府性资金的底数，包括总量和使用的重点和使用方向、资金征收、使用、管理中的薄弱环节，在初步分析的基础上建立必要的数据库；要进一步研究确定审计监督的重点领域、重点部门、重点资金（特别是重点专项资金）；将重点分解落实到各专业审计处室，进一步明确审计对象和范围，确定对这些重点和范围的审计思路和技术方法；根据确定的重点和范围，调整中期审计滚动计划，突出重点，分年度有序进行安排；根据党委、政府的需求，进一步针对政府性资金管理使用中的突出问题，从体制、机制、制度建设等方面提出建议，提升审计成果；加强内部管理，提高审计效能，降低审计成本，充分利用审计管理系统，构建规范管理、运转有序的审计信息化平台；要进一步提高队伍素质，调整人员结构，以适应发展需要。 | | |
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