2006年度优秀审计论文选登 三等奖
衢州市审计局 余广宇
【内容摘要】 全部政府性资金审计命题的提出，不仅是个理论问题，更多的是审计职能和责任的回归，是对审计工作监督的再盘点、再定位、再构造的的问题。本文从审计的职能和职责出发，强调对全部政府性资金的审计监督，矢在一个“全”字——政府性资金的全部；重在一个“统”字——实现政府性资金系统化审计；强调一个“变”字——对原有审计理念、目标、方法、内容的突破性变革。并从“运用系统理念，架其构；强调持续理念，布其局；突出变革理念，利其器；增强补位理念，察其漏；致力究源的理念，追其根；强化勤谋的理念，善其策。”等六个方面进行了广泛的理论思考和实践总结。作为一项方向性、战略性的审计转轨创新，文中还对推进全部政府性资金审计进一步向前发展，提出了四个方面的努力方向。
【关键词】 全部政府性资金 审计监督 实践 思考
2005年10月，在全省市县长经济责任审计研讨会上，谢力群厅长从审计全面履责的高度指出：以财政预算资金为主线的审计是远远不够的，必须拓宽视野，强化对全部政府性资金的审计监督。强化对全部政府性资金的审计监督，矢在一个“全”字——政府性资金的全部；重在一个“统”字——实现政府性资金系统化审计；强调一个“变”字——对原有审计理念、目标、方法、内容的突破性变革。在贯彻落实这一审计战略转型的过程中，我市把全部政府性资金审计监督作为衢州审计工作的总纲，并一步一个脚印地践行着，初步形成了具有衢州特色的全部政府性资金审计监督框架。
一
一年来，我们积极规划、努力探索、循序渐进，在构筑具有衢州特色的全部政府性资金审计监督框架过程中，主要的实践有：
（一）架其构，运用系统理念，构建
“政府财力配置和运营框架”并运用于实践。自去年四季末开始，我市把全部政府性资金审计作为工作的“重中之重”，先后集中全市的审计精英，相继召开多次专题研讨会和局班子思想统一会，将全部政府性资金审计作为一个审计目标构造系统、审计资源配置系统和审计工作运转系统进行了较为地系统地研究。最终于去年11月底，完成《
政府财力配置和运营与政府审计框架》（见附件1）。作为一项“基石”性工作，建立这样一个《框架》，意在揭示全部政府性资金结构如何？资金配置的关键在哪？资金运营的过程怎样？审计重点如何把握等？并用一种简洁明了方式、一一对应关系将其系统地勾划出来。进而将之印发给每一位审计人员，举办专场讲用会，借以推动和指导衢州的全部政府性资金审计实践。
继2005年10月，在整理、分析和综合当年的市本级“财政同级审”和其他审计情况的基础上，以2004年全部政府性资金的规模、结构、去向和存在的主要问题为主干，历史性地向市政府报送
了《2004市本级全部政府性资金规模、结构和主要去向情况》（见附件2）的审计专报后，运用前述《框架》指导实践的第一例是2006年的财政同级审。审计实施中，我们紧紧扭住全部政府性资金这一总纲，顺着收入→管理→分配→用途→绩效这一脉络，对市本级2005年36.66亿的财力总规模，着力摸清其收入来源、分布结构、支出方向、变动趋势和管理现状。由此而形成的《审计专报》受到了市委、市政府领导的高度赞赏。事实充分地证明，抓住全部政府性资金审计这一“牛鼻子”，“全部政府性资金审计”的实现途径就更清淅、审计视野就更宽广，在各行业、专业审计中，更是起到高屋建瓴、纲举目张的作用。
（二）布其局，强调持续理念，渐行渐近全部政府性资金审计目标。全部政府性资金审计是对原有审计理念、方法、内容变革的过程，也是其审计目标不断实现的过程。期间，十分重要的一环就是要全盘审度、周密规划，实现中长期计划、年度计划、分部门分资金计划滚动实施，持续推进。从市本级2005年度36.66亿全部政府性资金分布情况看，共涉及75个预算部门、328个预算单位、75项政府专项资（基）金，计划的安排，如加上土地、水、矿产等资源类资金运用，国有资产存量和增量等资产类资金管理和政策类资金筹集与分配等，则涉及部门单位数量更显庞大。显然，按现有审计资源配置，是无法在一年内实现“全视野、全覆盖、全过程”
的审计监督目标的，而与之相协调的重要一环就是要全盘审度、周密规划，实行中长期计划、年度计划、分部门分资金计划，进而滚动实施，持续推进。
为此，衢州在全部政府性资金审计的布局上，着重下好三步棋：1.精心梳理、抓好规划。在全面调查的基础上，对审计对象进行分类梳理，编制审计工作（项目）的中长期规划，目标是通过3—5年的审计，可以也应该做到审计的全覆盖。在滚动审计中，逐步实现全部政府性资金审计的全覆盖。2.突出重点、严格实施。根据当时当地党委政府关心的重点和社会关注的热点，结合中长期规划，确定重点审计领域、重点审计单位、重点审计资金，并据此制订年度审计计划。进而要求每一重点项目“横向到边、纵向到底”，按所涉资金的总量规模、分布状况、支出方向、管理现状和存在问题等五大方面查深查透。3.逐年累积、步步逼近。按照我市全部政府性资金审计的布局，一是每审结一个项目，必须建立“单位（资金）总量、分布、支出、管理情况”和“单位（资金）存在主要问题和审计处置情况”两个数据库，实时录制、无一例外。二是随年度计划的实施和审计项目的展开，对两个数据库情况，予以添加、补正、分析和汇总，并在每个年度终结后，形成序时的年度全部政府性资金审计情况综合报告。三是确立第一个全部政府性资金审计中长期规划的目标是“三个95%”—单位（资金）覆盖率达到95%以上；全部政府性资金总量、分布、支出、管理情况的准确率达到95%以上；形成的规划期末全部政府性资金审计情况综合报告的可信赖度达到95%以上。在持续推进中，渐行渐近全部政府性资金审计目标。
（三）利其器，突出变革理念，提练和推广“六流”审计工作法。“工善利其器”，在强力推进全部政府性资金审计过程中也是如此。其中，我们特别强调，第一，全部政府性资金审计要有实质性推进，审计内容必须与政府财力运营的过程、环节和内容相对应、相协调，不能只抓一点不及其余。第二，在变革审计理念的同时，审计方法必须从我们最熟悉的资金流向政府财力运营的政策流、配置流、业务流、管理流和绩效流拓展开来，实施全方位、全过程的审计监督。考察全部政府性资金配置与运营的全过程及其主要环节，按照对应和协调的原则，我们将其提练为“六流”审计工作法——即以政府财力筹划中的政策设置过程为方向的“政策流监督”，以政府财力使用结构为指向的“配置流监督”，以政府财力运作业务为对象“业务流监督”，以政府财力预算和计划组织过程为标的“管理流监督”，以政府财力资金运动为重点的 “资金流监督”和以政府财力使用结果为内容的“绩效流监督”。并在审计实施中大力倡导和推广。
“衢州市2005年生态建设、环境保护资金专项审计调查”项目，较好地将“六流”审计工作法贯穿于项目实施全过程。本项目自2006年3月始至9月底形成报告，历时7个月。期间，一是审计目标定位于“一江清水出衢州”和“绿色衢州”，将农业、林业、水利、建设和环保等部门所涉环保资金，全部纳入专项调查范围，实行大环保审计。二是审计方法沿“环保规划→政策安排→资金筹措→项目作业→运用绩效”展开，访谈法、核查法、问卷法和观察法等交叉使用。在以环保资金运动为重点的“资金流”审计基础上，调查组把60%以上的时间和精力，用于政策流、业务流、管理流和绩效流的审计监督上。先后走访政府分管领导8人次、访谈部门7个、召开座谈会18次、实地察看9个项目的23个现场，查阅环保规划评估和建设项目业务资料226卷（宗），最大程度地做到“旁引博证”相互鉴别、“来龙去脉”心中有底、“真情实况”孜孜以求。三是下大力气抓好整理、分类、汇总和价值提升。本项目对82个部门单位进行了调查，抽查项目单位29个。通过整理分类，集中反映了环保规划、政策设置、资金运用、项目作业和运用绩效”等七大类共35个问题，提出审计意见和建议41条。更值得肯定的是，该调查组始终把审计价值提升作为一项重要工作，实行审计成果滚动摘编和反映，先后提交审计情况、审计专报、专题审计反映等9篇（次），其中被审计署采用1篇，省审计厅采用2篇，市政府采用2篇，市领导批示1篇。
（四）察其漏，增强补位理念，从最薄弱与最关键部位着手致力完善和规范。全部政府性资金审计是审计职能的回归、责任的回归。在这履职尽责过程中，我们的重点与致力点在哪？考察当前全部政府性资金（资产）的实际情况，这些资金（资产）事实上存在着显性的和隐含的，账内的和账外的，有些管理已相对规范、有些则监管失衡失控。因而，在全部政府性资金审计中，应当抓住政府资金运行中最不规范、问题最多的薄弱环节和关键部位进行审计监督，通过不断地揭露问题，促进规范和完善。特别是眼睛要紧紧盯住那些财政仅仅收收付付、政府领导是雾里看花的资金，财政略知一二、政府领导是一团雾水的资金，部门单位瞒着藏着、政府领导和财政部门是毫不知情的资金。等等。
根据孙建国市长指示，今年4月—10月，市局本级的一项中心工作就是对国有（集体）企业改制结余资金（资产）进行一次全面的清查。本次清查是在市国资、财政部门历经清理终无结论的背景下展开的，涉及12个原企业主管部门的89家改制企业。共清查改制企业的剥离、提留、备付和净结余账内记录资金（资产）1.5亿元，另外，查出6个部门的账外资金（资产）近4000万元。不仅如此，审计中，改制企业资金（资产）等底数不清，主管部门履职失守、部门间制约失衡、监管部门监督失察、政府资金部门化、权益不断被侵蚀的情况触目惊心。市政府领导在听取审计汇报中指出，必须以这此改制企业资金（资产）清查为契机，对政府资金来一次大盘点，全面地摸清政府资金（资产）家底，切实地解决财力不清、管理分散、制约失衡、分配权下沉的状况，从机制和制度上提高政府财力的“话语权”和统筹力。
（五）追其根，致力究源的理念，从本质上把握政府资金脉络并严查深究。全部政府性资金源于政府以社会公共事务管理者的身份，依据政治权力所筹集的财政类资源资金；以国有资产所有者身份，依据财产权力参与资金收益分配而掌握和控制的资产类资源资金和以游戏规则制定者和执行者的身份，依据决策权力所掌握的政策类资源资金。从现象到本质，考察政府性资金的运营脉络，沿现象寄存于载体，载体来源于本质的思路看，我们不难发现，全部政府性资金是表象，全部政府性资产是载体，全部政府性资源是根本。资源→资产→资金，资源是基础，是最根本的。只有从政府性资金的源头去考察、定位和严查深究，方能举一反三、到点到位。
经济开发区的审计，各地都有不同的实践。我市经济开发区也多次进点审计，但效果一般，政府领导不满意，审计人员也底气不足。2006年5月到8月，我们再一次进驻市经济开发区，在反思和比较中，审计组确立了一种全新的审计思想方法，就是要从源头抓起，把经济开发区作为相当于一级政府的构架，沿着开发区的职能配置→占用一定的政府资源→形成一定的政府资产→体现一定的资金运动的这样一种的思路，进而运用县市长审计的框架、模式和思路去组织实施审计。事实证明，这样的审计思想方法和工作方法是与开发区资源配置和营运相匹配的，审计效果也是明显的。通过审计，共审查8亿多的全部政府性资金，揭露违纪或不规范管理金额2亿多，比例高达30%以上，特别是揭露了财政体制失衡、职能配置失当、监管体系失察、土地资源运作和基础设施建设失范等8大类共25个的问题，进而提出10个方面重大整改建议。
事实上，不仅在开发区审计，在一般的部门、单位的审计中，我们也实践着这“源头”审计的思路。强调要从审计部门、单位的账内走出来、深下去，重点要看到在这些账的背后，实际是这些部门、单位对占用的政府资源（包括职能配置中的行政权力）、政府资产的具体运用，抓住了这些，也就抓住了这些部门、单位审计的根本。
（六）善其策，强化勤谋的理念，侧重从机制、体制和制度上揭露问题并提出解决对策。审计要寓服务于监督之中，在监督中服务，在服务中实现有效监督和审计价值的提升。归结到一点，就是高质量地监督是立审之本，高效率地服务是强审之路。切实地全面履行经济监督的职责，敢于和善于揭露与查处全部政府性资金配置和营运中的主要矛盾和重大问题，这是审计之所以为审计的本质要义。同时，作为国家审计或说政府审计，必须从现行制度框架内的安排出发，思当地政府所思而思，忧当地政府所忧而忧，行当地政府力行而行。并且在这“思、忧、行”中，对揭露与查处全部政府性资金配置和营运中的矛盾和问题，避免就事论事，而要站在一级政府的层面，更多地从机制、体制和制度上分析矛盾和问题，去伪存真、去粗存精并提出解决的对策。只有在为党委政府的勤谋和善策上下苦功夫、做大文章，审计服务才会高效率，强审之路才会越走越宽。
正是如此，继2005年11月，对当年全市合计查究违规金额1.62亿元的324个问题,按公共资源营运、政府财力配置、专项资金管理、程序和决策、内控制度等12个方面的分类归类反映后。2006年7月，由市局主要领导亲自领衔，按“钱从何来”、“花到哪里”、“用的怎样”的这一全部政府性资金审计框架和思路，就市本级6月份前的所有审计项目揭露的矛盾和问题进行了全面的梳理，整理出“大量的政府财力游离于政府预算之外、政府财力的基础不稳、政府财力的自主性差、政府性资金管理分散、政府债务负担日益沉重、政府资产部门化倾向急需整合、财力预算有待硬约束、专项资金运用效率不高、财力支出效果不清”等9个方面的重大问题，并按整合市本级政府财力近期要点和持续关注点两个方面，提出“以推行部门预算为平台，实行财力运用的硬约束；以整合预算内外资金为手段，提高财力统合管理能力；以清查、整顿和整合为抓手，强化资产资源集约化水平；以集中使用为指向，力求专项资金运行效率最大化。以完善政府债务监控体系为途径，逐步化解举债风险；以建立绩效考核机制为根本，努力提高政府财力的使用效益”等7个方面的对策。形成《整合市本级政府财力近期要点和持续关注点的审计思考》（见附件3）的调研材料，当即由《市委内参》刊发各市委常委参阅。紧接着，又促成了市本级范围内的“机关事业单位资产全面清查”和“政府投融资机构整合与重组”的两个专项行动。由此，在为党委政府勤谋、献计和善策方面又迈出了新的步伐。
二
当然，在构筑具有衢州特色的全部政府性资金审计监督框架过程中，我们仅仅是破了个题。作为一项方向性、战略性的审计转轨创新，还有很长的路要走，还有大量的“克难攻关”工作要做。
（一）必须以全部政府性资金审计的思想来整合和统领整个审计工作。推进全部政府性资金审计实质上是对审计思想、审计布局和审计实施的再盘点、再定位、再构造。在这盘点、定位和构造中，极其关键的是要以全部政府性资金审计的思想来整合和统领整个审计工作，从根本上突破传统审计模式的束缚，变革长期以来形成的思维定式，建立与全部政府性资金审计相协同、相匹配的审计思想方法。择要的就是，视野更开放—敢于和善于洞察和分析当时当地的经济、政治与社会的工作重点和矛盾凸显点，从中选定每个时期的审计方向。思维更开阔—敢于和善于站在党委政府的层面进行审计定位，从中确立每个时期的审计目标。布局更合理—全部政府性资金是个大系统，要以系统的方法来实现审计规划、审计布局、审计组织和审计实施，强调审计中的纵连横合。思路更到位—真正立足于全部政府性资金全方位、全过程的审计，切实地从根源上、本质上揭查问题、提炼问题和反映问题。
（二）必须以全部政府性资金审计的要求来抓实每一个审计项目。全部政府性资金审计这一大系统是由每个审计项目的子系统组成的，从这个意义上说，每个审计项目只有侧重不同，而没有重点与非重点之分。它都是全部政府性资金审计构架中的数据之源、情况之根、印证之的、整合之本。因而，在确定、部署和实施每个审计项目中，一是必须始终贯穿项目子系统是全部政府性资金审计大系统的重要组成部份的理念，用全部政府性资金审计的大目标驾驭具体审计的部署和实施。二是必须始终贯穿突出重点的理念，围绕党委政府关心的重点难点和社会关注的热点展开项目的审计实施，从中揭查、提炼和反映重要部位、重要环节、重要方面的重大问题，并提出解决问题的方法与对策。三是必须始终贯穿任一审计项目的审计责任，按照全部政府性资金审计的要求，摸清所在项目的全部政府性资金的总量规模及分布状况，分析其主要支出方向，检查评估其管理现状和变动趋势。通过落实项目子目标，渐行渐近全部政府性资金审计大目标的实现。
（三）必须不断创新与全部政府性资金审计相适应的审计管理体系。全部政府性资金审计的实现过程是不断创新的过程，其中与全部政府性资金审计相适应的审计管理体系的创新刻不容缓。择要的有：一是开放式咨询机制。无论是审计规划与计划的制订，还是审计项目的立项，要逐渐地实行开放式的咨询管理机制。目标、任务、重点的把握上，要更多地向社会开放，特别要与党委政府多协调、多沟通、多咨询，并逐渐形成一种工作机制。二是目标滚动实现机制。突出规划、计划的重要性。真正做到中长期规划、年度计划、专项计划的滚动运行，逐渐推进全部政府性资金审计总体目标的实现。三是组织优化机制。近期要逐步打破处室界限和专业分工，形成审计资源的统一调配和整合架构，变处室业务分置为有分有合，化行业分类对口审计为一统计划下为按需配置。中、长期要按“决策、执行和监管”重塑组织架构。四是成果整合和提升机制。逐步形成集审计情况归集、分类、综合、研究和提升为一体的运行机制，实现审计情况采集实时化、加工经常化、研究组织化和提升制度化。
（四）必须运用信息技术加快实现审计管理的科学化。随全部政府性资金审计的展开，审计数据与情况的容量和流量不断放大，从序时看，这些审计数据与情况还不断地处于添加、删除、替换和更新之中，还有大量的实时加工和提升工作，等等，显然是传统方法所无法应付的。因而，必须加快实现审计技术方法体系重构和突破，特别是要运用信息技术加快实现审计管理的科学化、高效化。以现代信息技术落实审计项目质量控制，规范审计行为，防范审计风险的；通过审计项目管理系统，实现审计信息资源的有效共享；充分利用信息技术平台，提供和推广先进的审计技术方法与工作经验快捷、方便的检索、查询和调用，为审计情况采集实时化、加工经常化、研究组织化和提升制度化提供技术支持等。
（五）必须加强审计系统上下的资源整合和统筹协调。就一县一市而言，全部政府性资金审计是一个完整的大系统，但它又是一省一市的一个子系统。为此，审计系统上下的资源整合和统筹协调，也是推进全部政府性资金审计工作的重要组成部分。在这系统上下的资源整合和统筹协调上，重点是审计规划与计划的整合与协调，任务与目标的整合与协调，项目审计与实施组织的整合与协调，信息技术方法和平台的整合与协调，人力资源与调配的整合与协调，等等。
【主要参考书目】
1.《市县长审计实务》-陈正兴-中国时代出版社；
2.《地方财政研究》-东北财政大学校刊；
3.《谢力群在05浙江省审计学会年会的讲话》；
4.《谢力群在06全省各市审计局长温州会议上的讲话》； 5.《王小龙在06全省各市审计局长德清会议上的讲话》；
|