2006年度优秀审计论文选登  三等奖

衢州市审计局   余广宇  姚建福

[内容摘要]  构建公共财政体制，需要关注公共产品涵盖范围，动态监控决策运行过程，由此衍生出公共资金筹集、使用和管理等运行绩效评估问题。因此，政府审计应顺应行政管理发展趋势，瞄准公共资金管理领域开展分析研究，本文从公共资金、公共资金绩效管理、公共资金绩效审计现状及其发展趋势等方面进行理论研究，期望提出完善政府公共资金管理对策和初步建立具有区域特色的公共资金绩效审计理论。

[关键词]    公共资金   绩效评估  审计理论  研究

从审计监督现实情况看，单一监督职能的发挥已远远不能适应形势发展需要。因此，本文以实证研究为主导，从公共财政发展趋势、公共资金绩效审计中西理论比较研究等角度，从理论与实践方面研究公共财政运行过程中公共资金管理完善对策，初步构建具有区域特色的公共资金绩效审计理论。

一、公共资金绩效审计监督概述

（一）内涵及外延。公共财政具有公共性和非盈利性特征。政府不仅要加强物质性公共产品供应,还要加强政策、制度、法令性公共产品供应。

公共绩效评估是根据管理效率、管理能力、服务质量、公共责任和公众满意度等方面进行判断的系统性手段，注重成本与效率、投入与产出之间的平衡，提高公共服务质量。实施绩效评估，政府可用评估结果对公众做出回应，解释资源安排情况。1993年1月至1998年1月，美国政府通过绩效评估节约开支约1370亿美元。

绩效审计本质乃是公共资金运行绩效审计。公共资金绩效审计监督是由政府审计机关、社会中介审计组织和内部审计机构利用专门的审计方法和依据，对其绩效管理情况进行的审计监督，是对公共资金经济性、效率性、效果性、公平性等进行的绩效评估。世界主要国家实施的公共资金绩效审计,审计对象载体众多,本质是审查预期目标与完成目标所投入资金之间的关系。其作用在于促进被审计单位实现最佳投入产出关系,确保资金运行的现实绩效和潜在绩效。

    （二）研究公共资金绩效审计的意义。“审计跟着公共资金走，国家公共资金流向哪里，审计监督就要延伸到那里。”，这是现代审计的发展趋势。因此，在公共财政框架中研究公共资金绩效审计监督有着十分重要的现实意义。

1．有利于加强对权力的制约和监督。由于信息披露不充分和不及时，会出现寻租获取私利等问题。财力分配和政策安排需要把握轻重缓急，必须依靠法治化程序、规范化公共选择机制来形成决策方案。

2．有利于政府审计适应审计大环境的变革。政府审计需要适应组织领导体制日益扁平化形势需要,以纠正过度注重微观审计这一缺陷。要拓展研究组织收入的政策、程序的合理性和绩效性、资金支出政策、程序的合理性和绩效性等方面问题。

3．有利于审计工作的创新。要改变单一的事后检查型监督方式，采取事前预警、事中监管、事后评价、跟踪反馈等多种监督方法，形成日常监督与专项监督并存的新格局。

（三）构成要素及其形式。

1．构成要素。公共资金绩效审计有三个基本要素：①衡量项目的成败；②检查成败的原因；③提出今后改进建议。它是对公共资金使用或资源利用所应达到的经济、效率和效果程度进行审核评估，确定是否进行有效管理，资金使用是否满足社会价值需求，政府项目和政策是否达到预期目标。经济性，是指资源的节约度，主要审查和评价各类资源是否得到经济合理的利用。效率性，是指支出的效率性。效果性，是指在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。归根结底,政府公共资金绩效审计是从第三者角度，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息。此外，还涉及公平性、责任性和回应性等要素。

对经济性的判断意味着对资源应用结果发表意见，其核心就是在一定的政治和社会条件下，资源采购、维持和应用是否经济，选用方式是否代表对公共资金最经济或最合理的应用。对效率性的评价与经济性有关，主要关注投入资源和产出的产品、服务和其他成果之间的关系。主要涉及项目可行性研究是否与客观情况相符，是否具有可操作性；用其他方式所需成本是否更低；岗位职责分工是否存在重叠；是否存在促使部门节约费用和及时完成工作的激励机制；不同部门之间是否能够相互协作以实现共同的目标等内容。效果性主要与实现目标有关，主要关注是否达到预期目标，经济和社会绩效如何，主要通过所应用的手段、所提供的产出、所观察到的影响来判断目标是否得到实现。具体的审计内容包括是否在规定的时间里以最合理的成本实现了既定目标；公众是否对项目提供的产品或服务满意；项目目标对象是否使用了所提供的产品或服务等。

2．主要形式。要围绕政府主要职能,对政府制定政策的评估、对政府行使决策的审查和对政府公共管理活动等方面的绩效进行审计。主要包含：经济性评估要求政府树立成本意识，少花钱多办事；效率测定的是政府的投入产出比；绩效评估关注的是组织工作的质量和社会最终结果，绩效最终要体现在人民满意和社会经济发展上；接受服务的团体或个人是否得到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的服务。

一般来说，审计报告的内容应包括被审计对象情况、运用的评价方法和得出的结论、建议等。报告应包括引言、主体、附录三个部分。引言主要包括审计依据、审计实施期间、审计目标、审计内容和范围、审计方法等事项。报告主体由5部分内容组成：①基本情况。主要介绍相关情况，如总结审计活动发生的环境（包括历史环境）、介绍被审计活动的目的或总体目标、被审计单位的主要职责及其管理机构、占有资源等。②审计评价。围绕审计目标，运用相关的绩效评价指标，通过定性和定量分析，对资源利用绩效进行评价。如果审计包括两个以上内容时，除总体评价外，还可以分别作出单项评价。③主要问题。要从绩效角度给问题定性，写明审计发现问题所依据的事实、数据及分析等。一般按对绩效的影响程度大小顺序排列，可将违反财经法纪问题放在后面。④审计建议。围绕改进管理、完善法制、提高绩效、解决问题提出建议。所提建议要有针对性和可操作性，不要超出审计职责范围。⑤审计单位反馈意见。报告附录主要包括有关的信息资料、数据、文件和评价分析结果。如与评价绩效直接相关的分析图表或资料。

二、公共资金绩效审计监督体系设计的背景

财政的基本内容是“以政控财，以财行政”，即国家政权凭借社会统治者和管理者的政治权力掌控社会总财力的一部分，通过财力分配中的收支与政策运行履行政府职能。开展公共资金绩效审计，就是为了更好地完成受托责任，满足委托者要求，使社会资源经济而有效地加以利用。

现实生活中，公共财政管理信息不对称问题依然普遍存在。由于对工作业绩进行监督所需信息通常是由被监督者提供,很容易掩盖真实情况,使监督行为无效。同时,由于监督者不一定是被监督者所提供公共服务的消费者,因而监督者对于监督政府工作质量缺乏热情。政府决策着眼点在于扩大自身影响，容易产生滥用权力行为，其结果是资源利用效率低下,对国民经济可持续发展产生消极影响。因此,常规的真实、合法、合规性审计已不能满足对官僚主义实施有效监督的要求,需实行公共资金绩效审计,从根本上挖掘官僚主义的弊端并提出切实可行的整改建议。这就要求通过加强对公共资金的社会监控，一是向政府中的决策者和社会并通过他们向人民提供信息来加强行政部门的责任；二是改进政府部门的质量，鼓励和促进更好的管理方法，建立适当的综合信息系统，经济有效地使用资源。

由此可见，政府公共资金绩效审计不但要审查信息质量，还要提出促进提高经济管理质量的目标（建议），要求经济有效地实现被审单位本身的目标。它可以通过对政府项目的绩效评估，检查公共资金的用途和使用范围及其使用结果是否达到了预期目的，评估这些资金项目的实施对国家和整个社会将产生什么影响。

  三、中外公共资金绩效审计比较及其启示

（一）中外公共资金绩效审计比较。美国审计总署早在20世纪60年代就把注意力转向了公共资金绩效审计，《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》第一次比较全面地提出了公共资金绩效审计的要求。西方国家开展的公共资金绩效审计的前提条件有：一是基于相对完善的政府预算管理体系下的财务审计已经实现了规范化和制度化。二是法律制度相对完善，合规性已经不是主要关注目标。三是政府职责相对明确，政府责任制度普遍建立，便于对责任开展考核评价。四是三权分立条件下，对行政机关的公共资金绩效审计结果可以通过立法机关的监督得以落实。

公共资金绩效审计的产生根源于政府公共支出不断膨胀和国家经济资源有限的矛盾发展，公众和立法机关要求政府加强对公共资源的使用和管理，更好地履行公共受托经济责任，而立法机关的权力及其实施是将这种需要转变成现实的必要保障条件。过去的十多年，美国审计总署每年发表1000多份报告，有力地削减了美国政府的预算和可避免开支，提高税收1000多亿美元。仅2003年，审计总署通过审计创造的可计量财务收益达354亿美元，相当于美国纳税人在审计总署投入1美元就能产生78美元的绩效。美国的公共资金绩效审计取得了显著的成绩，产生了广泛的影响，推动了世界范围内对公共资金绩效审计的认知和开展。

我国的政治制度为公共资金绩效审计的开展提供了更有利的条件。首先，从中国宪法实质看，人民代表大会作为公共资源的所有者，委托作为受托者的政府去管理和使用公共资源，通过公共资金绩效审计促使公共资源的有效利用符合中国的人民当家作主的宪法思想，也符合“委托代理”双方的共同利益。这也是我国人大开始关注和推动公共资金绩效审计发展的根本原因。其次，公共资金绩效审计的发展与国家机关之间的分权与制衡关系有关。中国的政治制度比西方更需要和更有利于人大立法机关实施监督职能或采取用于监督目的的各种措施。我国《宪法》明确规定建立审计制度后,公共资金绩效监督步入规范化发展轨道。目前，我国对专项资金和国家建设项目审计内容,已经具备公共资金绩效审计初始化模式，如关注项目管理的有效性、关注资金的使用效果、关注项目是否能够按期完成等。而对一些政府部门或其他公共单位也开展了预算执行审计，不同程度地涉及了公共资金绩效审计的内容。

与外国审计比较，我国开展公共资金绩效审计具有以下环境特征：一是审计机关任务繁重，尚不能对所有纳入监督范围的单位都进行审计，只是将重点与覆盖面结合起来选择财务审计对象。二是公共财政制度尚未完全建立，基本建设支出、企业挖改革资金、科技三项费用等非公共支出所占比重大。三是政府职能仍然有相当的成份是组织经济建设，而不是经济调节。四是审计机关工作目标与重点要服从于政府工作的总体目标。五是审计发挥作用的途径主要是直接作出审计决定，被审计单位必须执行，此外，还通过审计报告中所提建议和审计结果公告来督促被审计单位改进工作。概言之，现阶段我国公共资金绩效审计：其一,根据成文和不成文法律关于“真实、合规、绩效”的规定,将公共资金绩效审计与财务审计结合,寓公共资金绩效审计于财务审计之中。其二,主要以国有企业为审计对象,较多地集中于财务成果分析,未拓展经济活动审计评价的深度和广度。其三,主要由企业内审机构进行,国家审计机关实施了一些公共资金绩效审计,但比内审机构少。其四，事后审计多,事前审计尚不多见,而事中审计更为少见。

目前，我国的公共资金绩效审计存在以下问题：一是审计比重较低。美国为90%以上、澳大利亚50%以上、瑞典40%以上、英国35%以上、日本40%以上。二是法律制度建设比较落后。仅有深圳、湖南、珠海审计监督条例引入了公共资金绩效审计的概念。美国最早将公共资金绩效审计以法律形式规定下来的文件是《联邦公司控制法案》,《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》对政府部门及其他非政府部门公共资金绩效审计作了具体规定；英国《国家审计法》第一次从法律上正式授权英国国家审计部门实施公共资金绩效审计；加拿大在《审计长法》中要求审计长报告缺乏绩效和不节约的事例等内容；澳大利亚公共资金绩效审计分为效率审计和项目公共资金绩效审计，审计法授权审计长对所有机构进行项目公共资金绩效审计。三是公共资金绩效审计尚未形成模式。世界上开展公共资金绩效审计的国家结合各自国情，在把握对公共资金的经济性、效率性、效果性进行检查并评价的前提下，在具体操作中又各有比较成熟的模式，如瑞典采取“二分析一评价”的方法进行公共资金绩效审计。四是人员配置缺乏复合性。由于公共资金绩效审计方式和评价的特殊性，审计人员必须通晓经济管理和工程等多方面知识。我国审计人员大多为财经类专业人员，缺乏工程类、计算机、心理学、法律类等非财经类人员。美国非财经类专业人员占85%左右，非财经类人员被录用后，审计机关经财经审计知识培训，使其能胜任绩效审计工作任务。五是缺乏融部门自我评价、财政综合评价、公共资金绩效审计、社会评价为一体的绩效评价机制。

我国开展公共资金绩效审计监督存在以下局限性：其一，未形成公共支出讲绩效的制度环境。绩效考评不仅涉及评估活动的实务操作，更要与公共管理和政府决策相关联。其二，未形成公共支出讲绩效的监督环境。对财政支出审查的内容只注重于合法性和合规性审核，未扩展到以政府财政支出为纽带的政府部门整体经济活动的综合评价。其三，未将绩效评价纳入整个绩效预算管理过程。绩效预算管理将追求最大绩效作为根本目标，将实现既定绩效目标作为根本要求，将财政资源配置的最终成果作为衡量管理活动的根本标准，并贯穿于预算编制、执行、监督等各项管理活动中。预算分配着眼于资源配置所取得的绩效，从源头上控制没有绩效和低绩效的项目。预算执行着眼于减少成本，提高效率。其四，未建立科学、规范和合理的评价体系。必须建立规范统一的绩效评价制度，制定科学规范的评价指标和公正合理的评价标准，将绩效评价制度纳入财政绩效管理的制度范畴。

从深层次上分析，发展公共资金绩效审计必须解决政治体制改革问题。因为公共财政制度的建立意味着政府及公共资金成为主要的审计对象，这就涉及到立法权对行政权的制约问题。通过政治体制改革推进政治民主化和法治化，可使政府公共权力受到削弱并走向透明化。从人大监督情况看,一是缺乏角色意识；二是信息不对称影响人大代表监督；三是监督法未形成，缺乏系统性监督途径和监督资源整合的规范性规定。首先，现行的基数法预算，预算单位所获得拨款与其业绩不挂钩，且预算不够细化。其次，在现行“内部审计”体制下，审计监督对象不包括政府层次,特别是与政府或政府首长有直接关系的问题就难以深查，难以对外披露全部问题。再次，审计监督受政府首长个人意志左右，审计工作的任何安排与政府首长工作职责、政绩评价甚至个人偏好有直接或间接的关系。最后，现行审计体制下，审计监督是为了强化党政监督而不是人大立法监督。当今国外审计无论选择何种模式，基本都独立于政府体制并把政府对立法机关承担的受托经济责任的履行情况列为主要审查和评价范围，把为立法机关的服务摆在首要或重要的地位。

目前的公共资金绩效审计仍难脱政府“自我检查”之嫌，再加之公共权力约束机制不健全，政府在公共投资决策或公共资金管理上仍然拥有绝对的控制权。因此，我们有理由怀疑现行体制下公共资金绩效审计的深化及其实效。

（二）西方公共资金绩效审计实践的启示。就我国公共资金绩效审计监督而言，主要应侧重于公共资金使用和管理的经济性、效率性、效果性和公平性等特性。

首先，注意不同社会主体对审计机关开展公共资金绩效审计的作用预期。立法机关的预期是就政府工作的有效性为其提供信息保证；政府的预期是通过审计监督政策与工作目标是否得到落实；公众的预期是通过审计揭露腐败问题，有效使用纳税人资金；被审计单位对审计的预期是帮助其寻找提高绩效的途径。这些差异的存在，使得对合法性的关注有一定的需求基础。

其次，现实关注我国管理现状。我国在公共资金管理和使用中一定程度上存在着违规使用问题，如2004年1至11月审计机关向纪检司法机关移送各类违法犯罪线索1165件。在这样的条件下，如果相关项目未实施过财务审计，在开展公共资金绩效审计时关注合法性也就变得更为重要。

再次,谨慎选择项目。应考虑项目性质的重要性、立法机关或政府的关注程度、项目使用资金的多少、管理风险、预期价值、社会关注程度和可审性等因素。还应考虑包括是否进行过财务审计以及项目与财政资金的关系。公共资金绩效审计有两种不同类型，一种是紧紧围绕财政资金的使用来开展审计。另一种是围绕公共部门职责履行情况来开展绩效评价。根据我国现行法律的规定，围绕资金的使用开展公共资金绩效审计是比较可行的。

第四,关注评价标准问题。评价标准有两大类：一类是规范性标准，如有关的法规、制度、相关程序要求等强制性标准；另一类是用来衡量绩效的计量标准和其他良好实务与规范化控制模式等非强制性标准。从我国的审计传统来看，使用强制性标准审计人员与被审计单位都容易接受，而要使用非强制性标准就会有一定的困难。一方面，是由于非强制性标准的不统一、约束力与说服力弱等原因，另一方面，是由于我国公共部门的管理水平还比较低，对规范化的控制模式和良好实务的认同程度不够有关。

第五，重视政府预算管理制度的建立和完善。政府预算管理制度的建立和完善，对政府支出提出相对明确的绩效要求与考核标准，为审计机关开展公共资金绩效审计创造了良好的条件。反过来，公共资金绩效审计的开展也为绩效预算的实施提供了支持。当前审计机关应积极与财政部门配合，共同促进绩效预算制度的建立。

第六，要促进责任政府的建立。公共资金绩效审计是对政府经济责任履行情况的监督，监督的先决条件是政府及其部门（单位、项目）应有一个事先确定的责任目标。通过公共资金绩效审计，揭示政府在预算管理、投资项目管理、专项资金使用管理存在的共性问题，促进其完善制度；通过专项审计调查对政府活动进行评估，评价政府决策的科学性，揭露政府活动中的管理缺陷，促进政府改善管理；通过对公共部门单位的审计，为政府确定相关单位的责任目标提供基础，促进政府部门和公共单位责任制的建立。

四、抓好公共资金绩效审计的具体建议

(一)强化审计宣传力度，树立绩效审计理念。只有破除传统观念束缚，才能从根本上提高对公共资金绩效审计的重视程度。一是审计机关必须积极采取措施,开展对审计重要性的宣传。可以通过在重要工作会议上加以强调、开展专业培训班、通过媒体宣传等多种形式，让公共资金绩效审计理念深入人心。二是审计部门要运用绩效审计成果,积极争取各级党委、政府对绩效审计的重视。三是通过宣传教育,进一步明确绩效审计所要承担的职责,增强审计人员开展绩效审计的自觉性和责任感。

(二)遵循三条原则,勇于探索。其一，重要性原则。由于人力资源有限,开展绩效审计必须围绕重点领域、重点项目、重点部门进行,不断总结经验,逐步推广。其二，实效性原则。审计机关的法定权限和审计手段是有限的,审计力量与繁重的审计任务相比显得很薄弱。因此,必须把与中心工作紧密相关的热点项目作为绩效审计的重中之重,将有限的审计资源用到关键项目上,以切实提高绩效审计的质量,对其他项目起到示范作用。其三，可行性原则。绩效审计应对被审计对象的绩效进行全面而准确的评价,提出可行的审计建议。但就我国国情看,要达到这一目标有一定难度。因此,应该侧重选择一些相对比较容易操作,又具有重大借鉴价值的项目。对于一些重要的而目前审计难度大的项目,则要通过理论研究和积累经验后逐步加以解决。

(三)制订科学的政府绩效评价指标体系。绩效评价指标体系具有多层次性、多样性和系统性的特点,不同部门和单位,绩效评价指标体系差别很大。各级审计机关应在积极探索基础上,按项目分属的不同行业和财政资金的不同用途,采取以相似性进行归类的办法,逐步探索和完善绩效审计评价标准体系,量化评价指标,为绩效审计的顺利进行提供科学依据。

建立指标体系时,应遵循如下原则:其一，定性与定量相结合原则。定性标准包括国家法律法规、党和政府的各项方针政策以及主管部门有关规定。定量标准应包括政府预算、计划的各项指标,各项业务规范和经济技术指标。其二，绩效与公平相结合原则。不同利益主体对绩效和公平各有偏好,因此,在评价政府绩效时,应坚持独立性原则,不能偏于一方,力图找到一个最佳平衡点。其三，长期绩效与短期绩效相结合原则。长期绩效往往有利于社会的可持续发展,但难以在短期内见到政府工作政绩,而短期绩效政绩明显,但多要通过一些急功近利的形象工程体现。要在统筹兼顾基础上，尽量使短期绩效服从长期绩效,保证社会经济可持续发展。其四，经济绩效和社会绩效相结合原则。不仅要关注投资本身所产生的经济绩效,而且要关注投资对地区经济、就业、环保等各方面的影响,更关注投资的社会绩效。

(四)深化各类体制改革,为顺利推进绩效审计创造良好的外部环境。首先，深化我国政府体制改革，从根本上解决我国政府部门人浮于事、投资大却效率低下的状况,促进政府审计由纯粹的监督机制向完善的公开财产激励约束机制转变，全面解决制约我国政府绩效审计的深层次问题。其次，构建和完善公共财政框架,促进政府职能转变为提供公共产品,创造公平、公正、透明、统一、开放的市场环境,促进公开与效率，要进一步优化财政管理、完善政府采购、国库集中收付和部门预算管理制度,为绩效审计的顺利进行提供良好的审计环境。再次，加快政府审计体制的改革，现行行政型审计体制在很大程度上限制了国家审计的独立性和权威性,应改革现行审计体制,创造条件,逐步向立法型过渡。

(五)健全监督模式，完善法律法规。只有以法律法规的形式把公共资金绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。首先，认真总结经济责任和专项资金审计绩效评价经验，结合财务收支审计准则，制定比较系统、操作性较强的公共资金绩效审计准则。在准则中要对公共资金绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等作出规定。鉴于公共资金绩效审计具体情况比较复杂，可分门别类制定出具有各个行业特点的准则。其次，建立一套科学可行的指标评价体系也是开展公共资金绩效审计刻不容缓的措施之一。指标的科学性可以在一定程度上体现公平，包括对经济绩效的评价和社会绩效的评价。经济绩效的评价可以参考企业的经济绩效指标评价而定，对于社会绩效的评价可以根据不同的行业、不同性质的内容而定。因此，在制定社会绩效评价指标时，可以给出一些原则性较强的定性规定。另外，针对弹性较大的、容易使公平性受到损害的项目或领域，要通过认真总结经验再作一些补充性质的规定，来不断的完善。

(六)完善监督管理机制，处理好公共资金绩效审计与传统审计的关系。审计人员如何处理好公共资金绩效审计与传统审计的关系，是关系到公共资金绩效审计在我国能否得到顺利发展的重要问题之一。国外公共资金绩效审计从某种程度上独立于传统审计，我国目前弄虚作假、营私舞弊等违法违规现象仍十分严重，这就要求在公共资金绩效审计实践中，要克服旧习惯和定式的制约，跳出传统审计的圈子。在具体实践中，审计人员要制定好审计计划，作好审计调查。如果发现被审计单位的财务收支活动严重不实，则不能再实施公共资金绩效审计程序而应进行传统的真实性、合法性审计。如果只发现一部分资料不实或小范围的违规，要看其是否影响公共资金绩效审计的指标评价而定。

(七)开展公共资金绩效审计的试点工作。公共资金绩效审计涉及面广、难度较大，审计的方式方法又与传统审计有很大的区别。在当前情况下不宜在所有领域全面开展公共资金绩效审计，首要是搞好试点工作。选择公共财政、投资等重点领域、重点部门，对资金投入、占用较大、政策性强及社会关注的焦点等项目，积极开展公共资金绩效审计。如财政支出的重点是政府运转和维护国家利益领域、社会公益事业领域、国家救济领域和弥补市场缺陷领域。因此，可从中选出一些具有典型的行业、单位或项目进行公共资金绩效审计。

具体开展工作时，必须牢牢把握以下关键点：一是抓住一条主线，选准项目。围绕国家财政资金选项开始时不宜过大，但一定要具有代表性。二是围绕一个中心，抓好人员培训。围绕如何审计和评价项目的经济性、效率性和绩效开展培训，着重从政策评估、决策审查、管理审计、直接经济绩效的审核和整个社会绩效的评价等方面涉猎到的法律、相关专业技术知识、综合统计分析等等进行针对性较强的业务培训。三是把握一个重点，搞好审计调查。国内外经验都证明，全面、充分的审计调查事关审计的成败，要紧紧把握揭露问题、促进管理、推进改革、规范秩序、提高绩效来进行审计调查，通过信息反馈，及时调整和修正审计方案、工作重点及审计方法。四是坚持四个结合，保证审计实施。就是审计与审计调查、点面、查处问题与促进管理结合以及审项目、审资金、审财务收支结合。要把查处违纪违规、绩效差、效率低等问题与促进体制、完善法制、强化管理、提高绩效紧密结合起来。五是把握一个原则，提升审计结果质量。要自始至终把握住公共资金绩效审计的目的，使审计结果报告与之前后呼应。审计结果报告要反映主要问题，凸现审计目的，切忌面面俱到，主次模糊。要提供结构清晰、语言简捷、具有说服力，令非专业人士看得懂，感兴趣的审计结果报告，以完整准确地体现审计目的。

(八)强化审计培训，尽快提高审计业务技能。开展公共资金绩效审计培训时，不仅要有国内外理论研究成果，而且还要重点突出实务培训。当前，最佳的方法是配合对某一领域或行业公共资金绩效审计，进行审前培训。一方面，使审计人员具备创新能力，能够发现与财务审计不同的问题；另一方面，能够以联系发展的观念看待或解决审计查出的问题。要进行政府环境培训，使审计人员非常深刻地了解政府工作并对政府业绩形成有价值的评判。要进行公共资金绩效审计方法和技术的培训，重点提高审计人员公共资金绩效审计的能力和经验。要进行具体公共资金绩效审计项目的技能培训，如统计学、社会科学、计算机技术等，培养公共资金绩效审计骨干。

(九)加快审计理论研究，以成熟的研究成果指导工作实践。由于我国的公共资金绩效审计起步较晚，所以目前从事研究的人较少，还没有形成规模，有价值、相对成熟的理论成果也不多。这种情况沿续下去将会严重阻碍我国公共资金绩效审计的发展。可统一组织，选定一些事关我国公共资金绩效审计发展的课题进行攻关，加大研究力度，尽快取得较成熟的公共资金绩效审计研究成果，为我国开展政府公共资金绩效审计提供理论的指导。

(十)引入公共资金绩效审计机制，提高人大监督质量。人大监督引入公共资金绩效审计的作用：一是强化干部监督，防止泡沫政绩。要对领导干部政绩进行成本分析，计量领导干部取得政绩所付出的投入和代价，切实避免重复建设、资源浪费、环境破坏等现象的出现。必须将公共资金绩效审计引入考核评议政府领导干部政绩的评价体系，从原来的以任期经济责任审计（财务审计）为主导向以公共资金绩效审计为中心转变，使任期经济责任审计（财务审计）与公共资金绩效审计同时并存、共同发展，从成本的产出效率角度来考察评议干部政绩，这样才能评得准、考得真、考得实，才能强化政府领导干部的政绩成本意识和公仆意识，才能促使他们真正做到依法行政、为民谋利、为百姓创政绩，才能预防职务犯罪和腐败现象。二是强化项目监督，防止重绩轻效。地方各级政府性投资和政府举债投资或以财政担保融资为主的投资项目，都属于政府投资行为，是事关人民当家理财和经济社会发展的大事，地方各级人大常委会必须重视对政府投资项目建设的监督，要督促和支持审计部门依法对政府投资的项目进行公共资金绩效审计。

在具体开展公共资金绩效审计时，要做到以下几点：首先，进行事前公共资金绩效审计。事前公共资金绩效审计包括对计划、预算、建设项目的可行性研究、成本预测等内容。通过事前公共资金绩效审计可以防患于未然，对于计划、预算以及投资项目实施可能出现的问题和不利因素，能在事前及时纠正，尽可能避免因预测不准或计划不周而造成经济损失或绩效不高。其次，进行事中公共资金绩效审计，重视客观实际，确保合理性。要将项目实施情况与实施前的预测、预算、计划和标准等进行分析比较，从中找出差距和存在的问题，及时采取有效措施加以纠正，并根据实际情况的变化，调整和修改计划、预算，使之更符合客观实际，更合理。再次，进行事后公共资金绩效审计，寻找提高途径。事后公共资金绩效审计，主要是对已经完成的项目建设的经济绩效、效果、效率进行分析与评价，找出问题的原因，寻找进一步提高的途径。

地方各级人大常委会督促审计部门依法进行公共资金绩效审计后，要召开常委会会议听取绩效审计报告，并作出加强监督的决议，不但要求政府认真整改公共资金绩效审计报告中指出的问题，而且还要求政府认真落实《审计法》规定，支持审计机关依法履行职责。同时，还要实行公共资金绩效审计结果公告制度，除向被审计政府部门公告绩效审计结果外，还要向社会公告，使公共资金绩效审计监督真正与社会监督、舆论监督结合起来，提高审计透明度，完善监督制约机制，增强人大监督实效，提高人大监督质量。

要跟踪检查公共资金绩效审计报告的执行情况。注意检查审计报告中指出的问题是否得到纠正，审计提出的建议是否被采纳执行。对于未被采纳的审计建议要进行原因分析，是因为审计建议本身不具操作性，还是执行单位找到了更适当的措施，或者是因为客观情况有了变化导致原来的建议不再适用。公共资金绩效审计的首要目的是通过实施审计建议改善公共部门和国有企业的绩效，强调的是纠正审计所发现的缺陷而不是机械地执行审计建议，只要被审计单位采取适当措施纠正了缺陷，就可以认为是达到了目的。从另一个方面来看，对公共资金绩效审计报告的跟踪也是检查审计机关工作质量的一种方式。通过这种检查，可以帮助审计机关和审计人员改进工作方法、提高工作质量。

主要参考文章目录：

贾康：《公共财政与社会和谐财政》，。

网络复制：《关于公共财政的理论观点综述》。

冯健身、方淑芬：《论中国公共财政》，《财政研究》1999年第3期。

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