改革开放以来，随着乡镇经济的发展，乡镇内部审计也不断发展壮大，并在当前建设社会主义新农村中，发挥着越来越重大的作用。近期，我们对宁波市乡镇内部审计发展现状进行了一次调查，形成如下报告。
　　一、发展概况
　　宁波市乡镇审计起步于上世纪八十年代末期，随着乡镇经济的发展，一些乡镇相继在工办、农办下设内审小组，主要承办对乡镇企业、行政村社的财务检查和经济考核监督等事项。九十年代中、后期，随着乡镇企业大规模转制，民营经济快速发展，特别是乡镇撤、扩、并以后，乡镇规模不断扩大，财政资金总量增加，乡镇审计的重心开始转移到审计镇（乡）属行政企事业单位和村级经济财务活动上来，乡镇审计成为乡镇领导抓经济、促管理的重要手段。全市88个乡镇目前都已设立了内部审计机构，其中设立专职机构的54个，占61.4%；设立兼职机构的34个，占38.6%。全市街道总数58个，设立专职内审机构的29个，占50%；设立兼职内审机构的21个，占36.2%。全市乡镇、街道共有内审人员554人，其中专职内审人员111人，兼职内审人员443人。
　　许多乡镇政府设立了审计工作领导小组，成员由镇长、人大、纪委、财政、城建、农经站等方面的负责人组成。审计领导小组下设办公室（或审计所），具体开展审计业务。
　　对乡镇内部审计的业务指导目前宁波市各县（市）、区尚没有完全统一，大多数以审计机关或内部审计协会为主，也有以农业行政主管部门为主的。
　　宁波市乡镇审计的发展呈现以下几个特点：
　　一是乡镇审计的作用逐渐为人们所认识，越来越受到各县（市）、区政府的重视。早在1998年，鄞州区政府就颁发了《鄞县镇（乡）审计工作若干规定》，明确提出全县各镇（乡）必须建立乡镇审计机构，配备专兼职审计人员，在镇（乡）长领导下对镇（乡）属行政企事业单位和村级经济财务活动进行审计监督。象山县政府近三年先后出台了《关于进一步加强和完善内部审计工作的通知》、《关于农村财务审计制度》等7项内审工作制度，对乡镇审计的机构设置、人员配备、工作职责及权限等作了明确规定。余姚市2005年由市编委发文，成立了“市农村集体经济审计中心”这一专职机构，以指导和协调全市乡镇审计工作。
　　二是乡镇审计注重自身建设，其运作的规范化程度不断提高。乡镇审计的发展过程也是其自身建设不断加强的过程，近年来宁波市各县（市）、区在抓内部审计工件规范化中花了很大功夫。如鄞州区狠抓制度的规范和落实，要求乡镇审计做到审计计划规范化、审计程序规范化、重点项目操作规范化、审计档案规范化、公开上墙规范化。同时建立了乡镇审计办的学习制度、乡镇审计会议制度、审计人员的培训制度、乡镇审计的档案管理制度、乡镇审计人员廉洁自律制度等等。余姚市审计局先后制订下发了《乡镇街道审计工作指导意见》、《余姚市农村集体经济审计实施办法》、《国家集体建设项目审计实施规定》和《余姚市乡镇审计所操作规程》等文件制度，在审计范围、重点、程序及审计纪律等方面都作了明确规定，有效地约束了审计人员的行为，促进了审计工作质量。
　　三是伴随着乡镇经济发展和改革的深化，审计领域不断拓展。乡镇审计发展之初,仅作为乡镇财政所或镇工办的一个附属职能，审计人员大多兼职，主要参与乡镇属企业的分配监督和一些集体经济组织的清算、清理等活动。而目前各乡镇政府都设置了专兼职的内审机构，配备了内审人员，审计的领域也随着需求的变化得到了极大的拓展。如财务收支审计、投资效益审计、年终分配审计、合同鉴定审计、招投标活动审计、借贷担保审计、村级财务和干部经济责任审计等等，乡镇审计行为已渗透到乡镇经济活动的方方面面。
　　二、发展成因
　　宁波市乡镇内部审计的发展并不是一帆风顺的，这中间经历了多次乡镇政府机构改革和压缩行政人员编制，乡镇内部审计机构也历经了撤并和重建的坎坷，但乡镇内部审计还是以其顽强的生命力，活跃于农村审计舞台，并发挥出愈来愈重要的作用，这主要得益于以下几个方面。
　　（一）乡镇经济和农村社会事业的快速发展。审计作为独立的经济监督活动，其产生和发展与经济发展休戚相关。改革开放以来，宁波市的农村经济获得了长足的发展。全市146个乡镇街道，到2006年底财政收入超亿元的有65个，占总数44.5%，其中浒山街道2006年的财政收入达到了12.1亿元，这已相当于宁波市1988年的财政收入总量。随着乡镇经济的快速发展，乡镇的各项社会事业支出也日益增加，大量资金投入到乡镇道路交通等基础设施支出，学校教育及卫生医疗支出，保险、优扶、救助等社会保障支出，这些公共财政的支出活动都需要审计的监督。
　　（二）民主建设和法制建设的不断加强。审计是民主和法治的产物，也是民主和法治的工具。随着我国民主化和法制化的不断推进，审计的作用也日益为人们所认识，审计的影响力不断扩大。加强对权力的制约，政务公开，推进依法行政，对领导干部的问责问效，经济责任审计，这些都有力地推进了审计工作的开展，同时也推动了乡镇内部审计的开展。目前经济责任审计、工程招投标审计等都已成为乡镇内部审计的主要工作内容。
　　（三）村民的民主意识和维权意识大大增强。随着村务公开和农村民主管理制度的不断完善，村民的民主意识和维权意识大大增强。但由于中国特殊的历史文化环境，村民自治组织在运行过程中也暴露出了一些问题，制度不健全、决策不民主、监督不到位，缺乏必要的约束机制等不同程度地存在于一些乡村，农民的上访告状等事件也时有发生，这就要求乡镇内部审计的介入。在前阶段浙江省政府要求的“万村审计”活动中，乡镇内部审计起到了主导性的作用。
　　乡镇审计的发展，其主要功能和作用表现为以下几个方面：
　　一是在推进村级民主建设、建设平安农村中发挥着积极作用。近几年来，宁波市乡镇审计按照村务公开和民主管理工作的要求，积极参与村级财务管理和“万村审计”活动。如鄞州区在全区建立了村级财务先审计后公开的制度，增强了村级财务收支的透明度，让群众“明白”，还干部“清白”，进一步融洽了干群关系。余姚市每年安排三分之一的行政村进行集体财务审计，实施三年审一次，一次审三年，促进了村级财务的不断规范。据统计，2001年至2006年，村级财务问题的信访从380件下降到52件，集体上访从13起下降到4起，有效地化解了矛盾，维护了社会稳定。
　　二是乡镇审计在乡镇财政的增收节支、建设节约型社会中发挥着积极作用。据象山县统计，今年1至8月，全县乡镇内审共完成村级财务审计项目99个，涉及村级集体资产总额80500余万元，查出违规资金193.6万元，挽回集体经济损失262.92万元，促进增收节支86万元，提出为改善村级财务管理工作的措施建议意见146条被采纳。余姚市近三年来，共审计村级财务收支审计项目241个，查处各种违规金额3522万元，直接挽回经济损失227万元，核减工程款4309万元。
 三是在改善乡镇的内部管理，提高工作效率和资金使用效益上发挥着积极作用。如鄞州区积极组织乡镇审计开展对乡镇（街道）财政“同级审”，提高财政资金的使用效益。几年来，提出合理化建议被采纳的有100余条，促进了镇乡财政管理和财政资金的使用效益。象山县7个重点镇乡（街道）积极开展对新型农村合作医疗专项资金审计调查，针对存在的问题，提出切实可行的建议，促进了新型农村合作医疗制度的进一步完善。江北区庄桥街道针对审计中发现的村级财务管理中存在的诸多问题，制订了村级财务的“三程序”、“四统一”、“四结合”的规范化标准，大大提高了村级财务的管理水平。
　　四是在遵守财政法规，促进廉政建设上发挥着积极作用。近年来乡镇审计在乡镇党委的领导下，加强了对权力运用的监督，加强了村干部的经济责任审计。如余姚市近三年来审计村干部57人，增强了村干部的廉洁自律意识和财经法纪意识，不少乡镇、街道都先后出台了《村干部廉政自律若干规定》、《工程招投标工作过错责任追究办法》等规章制度。象山乡镇内审今年1至8月查处案件3件，移送司法机关2人，建议给予行政处分5人。慈溪市坎墩街道审计所2005年通过实施对一村负责人的离任经济责任审计，审出联通宁波分公司两名职员的职务侵占案一起，并追回被侵占的村集体收入35000元，两当事人受到刑事处罚处理。
　　三、困难和不足
　　乡镇审计在促进农村经济社会发展中取得了积极成效，但在发展中也存在一些问题，主要表现为：
　　一是地区间发展不平衡，个别县、区工作相对滞后。当前宁波市乡镇内部审计的总体发展态势很好，乡镇内审受到了各级领导的高度重视，地位不断提高，在老百姓中的声誉也愈来愈高。但地区间的发展并不平衡，有些县、区对审计工作的认识尚未到位，对乡镇审计缺乏有效管理和领导，个别县、区尚未把乡镇内部审计列入正常的工作议事日程，未设置专职内审机构，未配备专职审计人员，审计人员一身兼多职，审计工作放任自流，甚至仅仅作为摆设。乡镇审计的作用远远未能得到发挥。
　　二是审计队伍不够稳定，影响审计效能和质量。审计工作具有较强的专业性，要求审计人员具备一定的技能和能力。但目前乡镇审计人员兼职的多，审计人员调动频繁。按照全市88个乡镇平均计算，每个乡镇的专职审计人员尚不到一个人。审计人员平时都分散于纪检、财务等工作岗位，需要时由乡镇领导调配组成审计组，审计工作具有明显的临时性和被动性。机构和人员的缺位，使审计工作难以正常开展，审计工作的质量也难以保证。同时，由于审计岗位不是专职，人心不定，流动性大，既制约了审计人员工作经验的积累，也不便于审计人员的业务培训，审计人员的业务素质难以提高，不利于乡镇内部审计的发展。
　　三是乡镇审计的业务管理体制不顺，影响乡镇审计的发展。1995年，国务院在《关于加强农村集体资产管理工作的通知》（[1995]国发第35号）指出，要充分发挥农村集体经济审计的监督作用，由各级农业行政管理部门会同有关部门切实加强对农村集体经济组织审计工作的指导和管理，并妥善解决审计出来的问题。2002年，《浙江省农村集体经济审计办法》（省政府第147号令）又明确规定，农业行政主管部门负责行政区域内的农村审计工作。但目前乡镇内部审计担负着双重职能，既要对农村集体资金进行审计，又担负着对乡镇下属单位的财政资金的监督。而其后一职能按照《审计法》的规定应当接受审计机关（一般通过内审协会）的业务指导和监督。业务上的多头管理，交叉负责，不利于审计资源的综合运用。
　　四是缺乏法律法规的支撑，乡镇审计的权威性遭质疑。乡镇审计担负着乡镇政府的职能，但根据《审计法》关于“国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关”的规定，它又进不了政府审计的序列，从而使乡镇审计的权威性大打折扣，一些审计处理意见往往难以落到实处。虽然《浙江省农村集体经济审计办法》对违纪违规问题的处理处罚也作出了一些相应的规定，但法律的约束程度相对弱了些。此外，对村级财务和村干部的经济责任审计，与《村民委员会组织法》规定的村作为基层群众性自治组织这样一个实体，似乎还缺少点法理上的依据和关系。
　　四、几点建议
　　（一）加强宣传，进一步提高对乡镇内部审计作用的认识。乡镇内部审计是基层工作者在实践中的一个创造，他是伴随着乡镇经济的发展而逐步发展起来的。实践证明，乡镇内审在促进农村经济发展，维护农村社会稳定，规范村级财务，提高资金使用效益等方面，具有不可替代的作用。特别是浙江、江苏、广东一带，乡镇经济相当发达，乡镇审计的发展具有深厚的经济基础。因而要进一步加强对乡镇审计的宣传，增强社会各层面对乡镇审计在建设社会主义新农村中的作用的认识。要看到加强审计监督不仅是新形势下完善农村管理体制的需要，也是建设社会主义民主法制的要求，要把加强乡镇审计作为建设社会主义新农村的一项重要工作来做。
　　（二）要明确乡镇内部审计的法律地位。乡镇内审的发展空间还相当大，其作用还远远未能得到充分地发挥。当前的主要矛盾是乡镇审计的人才缺乏，特别是高素质的人才缺乏，制约了乡镇审计的发展。造成这种状况的原因是多方面的，但其中一个重要原因是乡镇审计人员在乡镇的地位还比较低，工作环境还不是很好，没有一种稳定感，导致了乡镇审计引不进人、留不住人的局面，因而必须明确乡镇内部审计的法律地位。根据浙江省乡镇经济比较发达的特点，可以先行进行地方立法，或制定政府性规章，明确在乡镇一级政府建立审计组织，作为乡镇政府的一个内设机构，并配备专职审计人员，以不断改善乡镇审计人员的工作环境，增强乡镇审计人员工作的荣誉感和自豪感。
　　（三）进一步加强乡镇内部审计工作的规范化建设。乡镇审计具有审计面广，环境复杂，群众期望值高等特点，没有健全的内部工作制度和规范的审计工作流程，就难以保证审计工作质量，审计的权威性和说服力也会大打折扣。近年来宁波市乡镇审计在规范化建设上虽然已取得了很大的进步，但由于乡镇审计起点低，基础薄弱，在规范化建设中还有很长一段路要走。特别是近年来随着乡镇审计领域的不断拓展，对乡镇审计的要求将越来越高。有关行业主管部门要加强调研和指导，要加强对乡镇内部审计人员的培训，不断提高他们的政治素质和业务素养，不断提高乡镇内部审计工作的规范化水平，使乡镇内部审计为社会主义新农村建设作出更大的贡献。