| 杠杆原理视角下的新农村审计研究 |
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2008-1-11 11:8:0
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《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设要求。概括而言，“生产发展，生活宽裕”主要涉及物质文明层面，“乡风文明、村容整洁”是就精神文明而言，“管理民主”则属于政治文明范畴。乡镇内部审计部门作为乡镇的内设机构，应该围绕“三个文明”开展农村审计工作，寻找新农村建设中存在的问题，从体制层面进行深入剖析，提出具有前瞻性的建设性意见，推进新农村建设稳步发展。由于乡镇内审力量薄弱，任务繁重，内审人员只有自觉运用杠杆原理，找准支点，伸长力臂，加强硬度，才能在新农村建设中最大限度地发挥杠杆作用。
一、找准乡镇内审服务支点——当前新农村建设中存在的主要问题
运用杠杆原理撬动物体的前提在于精确地找到杠杆的支点。目前我国城乡发展不平衡，新农村建设中存在的问题还比较突出。因此，农村经济社会中老百姓关注的热点、难点、焦点问题自然是乡镇内审开展工作的重要支点，只有精确地找到支点，有的放矢，乡镇内审才能有效地服务于新农村建设。
(一)制约因素较多，惠农政策到位情况不容乐观。从政府角度看，中央采取了“多予、少取、放活”的惠农政策，给了农民不少的实惠。但一些政策在执行中遇到财力制约，如农业投入政策，往往需要基层政府配套相应的财力投入。因此，一些财政吃紧的地方政府在配套政策、资金方面跟不上，导致这些支农、惠农政策落实到位率低。从农民角度看，农民处于社会弱势群体阶层，抵御市场风险能力较弱。因而，对化肥、农药、农模等农业生产资料价格上涨等引起的农业生产成本增加缺乏应对措施，一定程度上削弱了补贴政策的效果。
(二)涉农负担反弹，侵害农民利益现象依然存在。近年来，农村税费改革虽然已经取得了一定的实效，但导致农民负担问题的深层次原因未能彻底消除，涉农乱收费存在反弹压力。一些基层政府和村级财力薄弱，无法支撑起日益增长的农村生产公益事业建设需要，乱收费、乱集资、乱摊派等“三乱”现象依然存在，突出表现为教育、医疗、建设项目等方面的乱收费和乱摊派，增加了农民负担，阻碍了农民收入的增长。另外，由于体制、机制尚未健全和完善，政府有关部门管理不到位，少数人以权谋私等原因，一些地方还存在挪用、截留、侵占、克扣各种补助、补贴、补偿费的现象。如审计署在《34个高等级公路项目建设管理及投资效益情况的审计结果公告》（2007年第2号）中揭示：一些地方政府及项目建设单位违规征地，截留、挪用和长期拖欠农民征地补偿款，损害农民利益。湖北、湖南、四川、云南等14省（区）共21个项目应支付给农民征地补偿费51.7亿元，其中16.39亿元被当地政府及征地拆迁部门截留挪用、长期拖欠或扣减。
(三)项目管理不佳，挤占建设资金问题时有发生。近年来，为改善农村落后的基础设施条件，发展农村新的经济增长点，各级政府相继加大财力投入，在农村开展了轰轰烈烈的基础工程建设。但由于农村工程项目管理混乱，建设资金的使用效率不容乐观。一是农村工程项目建设程序不规范，工程很少通过招投标确定承建单位，仅凭关系确定施工单位；工程竣工没有办理竣工验收手续，结算仅凭白条报支工程款；二是由于管理机制不健全，一些贫困村的工程建设资金被挤占、移用于办公经费，甚至被装进村干部个人腰包；部分工程高估冒算、以次充好，存在质量隐患。如2006年审计署在《河南等16个省农村公路改造和通达工程项目实施情况审计调查项目》中发现，10.7亿元农村公路建设资金被滞留或挤占挪用。
(四)财务管理混乱，村官经济腐败问题屡见不鲜。当前农村由于民主管理不健全，财务管理薄弱。一些村官利用职权，混水摸鱼，有的以贪污、截留、挪用土地补偿款、救灾救济款、扶贫优抚款，有的以低价私自出租、转让、发包集体所有的林地、矿山、厂房等方式，大肆中饱私囊。用农民的血汗钱为个人谋福利，群众意见大，干群关系紧张，严重影响了农村的稳定和谐。如浙江省慈溪市界牌村原党支部书记朱某某，在其任职的13个月时间里，利用职务之便挪用集体资金609.6万元，造成集体资产大量流失。
(五)乡村债务累累，制约后续发展问题日趋严重。据有关数据显示，2006年我国乡镇负债已超过2300亿元，村级负债则超过2500亿元。由此可见，当前乡村债务问题已经成为制约农村经济发展的主要瓶颈。一方面,山区乡镇政府财政入不敷出，属于典型的“吃饭”财政，不挤占挪用“三农”资金已算万幸，哪有钱投入新农村建设。而一些较富裕的乡镇将新农村建设当作出政绩的机遇，急于在短期出成果，完全不顾财力承受力，大拆大建，劳民伤财，导致负债累累。另一方面，一些“空壳村”收不抵支，为保证村级正常运转，村集体经济组织只得靠举债度日，由于缺乏“造血”功能，使得村级负债越积越多。而一些村，虽然经济实力较强，但缺少长远规划，村官胡乱决策，对农村公共基础设施投入超过承受能力，从而加重了村级债务负担。
二、伸长乡镇内审服务力臂——拓展内审服务领域
从杠杆原理得知，动力臂大于阻力臂是省力杠杆，反之则是费力杠杆。作为基层政府的内审部门，处于新农村建设的最前线，必须牢固树立“民生”审计观念，延展动力臂，切实拓展内审服务领域，在推进社会主义新农村建设中发挥积极作用。
(一)评估三农政策，确保政策落实到位。“没有调查就没有发言权”，乡镇内审最贴进农业、农村和农民，并且其地位相对独立，是最有资格充当“三农”政策的评估人。当前，乡镇内审人员要评估农村税费改革和农民减负政策落实情况，重点关注“三减免、三补贴”和退耕还林补贴等政策的执行落实情况，稳定、强化对农民的直接补贴政策。在评估中，内审人员要密切关注“三农”政策的合理性、有效性，注意从制度上、机制上分析研究政策执行中存在的问题，及时反映和披露对于执行“三农”政策不准确、不到位情况。并有针对性地提出建议，为政府进一步完善“三农”政策提供最真实、最基础的决策依据，促进理顺农村、农业发展的运行机制。
(二)关注民权民生，切实维护农民利益。统筹农村经济社会全面发展，着力解决关系农民切身利益的突出问题，是乡镇内审服务新农村建设的主要内容。一是要加强涉农收费审计。内审人员要充分认识整顿涉农收费秩序工作的长期性和艰巨性，关注危及农民利益的乱收费、乱摊派、乱集资等“三乱”行为，重点是加强对农民关心的农村教育乱收费、农村医疗乱收费和农业生产性费用飞涨等问题的审计及调查，以减轻农民负担，完善治理农村乱收费的长效机制，切实维护广大农民群众的根本利益。二是要加强惠农资金审计。关注当地财政是否按法定增长幅度逐年增加农业投入，以推进农业结构调整、加快乡村基础设施建设。把事关广大农民群众利益的问题，如农村扶贫救灾、新型合作医疗、粮食直补、计生补助、征地补偿等资金的管理、使用情况作为乡镇内部审计工作关注的重点，防止惠农资金“跑、冒、滴、漏”，切实保证这些资金真正用到农民身上。
(三)规范项目管理，确保资金安全有效。从多年的审计经验知晓,建设项目资金是贪官污吏眼中的唐僧肉，在审计中往往能发现大问题。为此，乡镇内审必须从管理角度入手，加强对乡村道路、农田水利、中低田改造、森林防护、村庄规划、人居环境治理、“千村示范、万村整治”等工程建设资金的审计，揭露和查处工程管理不规范、虚假招投标、虚报工程造价等问题，防止建设资金被挤占挪用、滞留拖欠，帮助政府规范项目管理，管好用好农村社会事业建设资金。同时，在审查真实性、合法性的基础上，探索效益审计，促进提高建设资金管理水平和使用效益。审计中要坚持经济效益、社会效益和生态效益并重原则，在关注建设项目辐射范围内直接受益农民年人均纯收入提高水平的同时，还要考虑建设项目对社会环境和社会资源的影响程度，综合评估资金使用效益。
(四)推行问责机制，规范村务民主管理。加强农村集体经济的审计监管是完善村务公开和民主管理制度的重要内容。当前，根据农村改革发展的新形势、新情况,乡镇内审要进一步深化村官经济责任审计，加强对村官的权力制约与监督。在关注新农村建设资金的安全、完整、绩效的基础上，推行问责问效，把村级重大项目决策、村级集体债权债务处置、村级集体资金使用效益纳入审计监督范围。对于村官挪用、贪污、私分“三农”资金、随意挥霍浪费集体资金、胡乱决策造成损失浪费等违法违纪问题，要坚决依法严肃查处，按规定追究相关责任，并将审计结果及时公布，以保障农民群众的知情权。同时，在日常内审工作中要加强对乡镇村账代理中心和村民民主理财小组的服务和指导，提升村官和村民的理财意识、廉政意识和民主意识，帮助规范村级财务运作，完善民主治理机制，为新农村建设营造良好的政治环境。
(五)实行多措并举，化解乡村沉重债务。一是乡镇内审要在摸清债务家底的基础上，积极探索化解乡村债务的新途径，帮助乡村制定债务化解具体实施办法，解决乡村特别是贫困乡村的历史包袱，增强乡村两级投入新农村建设的主动性和积极性。二是乡镇内审要完善乡村采购制度和公共投资的监督管理制度，严格控制不合理支出，以防止新的债务发生。并把“消赤减债”任务作为对乡村干部政绩考核的重要内容，严格执行责任追究制度，坚决杜绝个人“拍脑袋”工程和个人政绩工程。三是乡镇内审要帮助引导乡村依托本地资源优势，加强集体资产管理，盘活现有资产，壮大经济实力，提高乡村集体化债能力。
三、加强乡镇内审杠杆硬度——提高内审服务质量
杠杆本身质量的好坏，是杠杆能否撬起物体的关键。为此，在新农村建设要求下，乡镇内审必须以转变服务理念、提高自身素质、规范审计流程、实现资源共享为抓手来加强内审杠杆硬度，提高内审服务质量。
(一)提高思想认识，转变内审服务理念。乡镇内审人员要站在落实科学发展观的战略高度，从内部审计职责出发，树立大局意识和服务意识，深刻理解建设社会主义新农村的深刻内涵和主要任务，增强乡镇内审工作为建设新农村服务的自觉性和责任感、紧迫感，把维护广大农民群众的根本利益作为农村审计工作的出发点和落脚点，自觉地把是否有利于新农村建设作为衡量内审工作是否取得成效的根本标准，把内审的监督服务质量与提高农民生产、生活质量联系起来，关注“三农”，服务百姓。
(二)注重综合素质，提升内审服务能力。当前，在人力资源方面，乡镇内审人员专业性差、管理松散、素质偏低、结构不尽合理，审计人员难以抓住新农村建设的热点、难点问题开展审计。俗话说：“打铁须得自身硬”，只有全面提高乡镇内审人员的综合素质，才能从整体上提高审计队伍的战斗力。一是要加强理论学习。要把学习摆在首位，深入学习领会国家关于“三农”工作的方针政策，准确把握各项支农、惠农政策，能从政策上、机制上的高度熟练掌握和规范处理新农村建设中碰到的问题。二是要加强业务培训。每年组织开展乡镇内审人员后续教育、业务培训和审计资格证书考试，加大对内审人员审计业务、综合分析和计算机辅助审计的培训。并通过交叉审计、联合审计等多种形式“以审代训”，切实提高审计人员专业素质和实际技能。三是要加强作风建设。内审人员要进一步转变工作作风，深入基层，深入农户，增强内审执行力和公信力，更好地发挥内审人员在新农村建设中的作用。
(三)规范审计流程，构建工作质量体系。长期以来，政府审计将更多数量和更好质量的审计服务投入到城市建设中，在审计资源一定的情形下，表现为城市建设的审计服务分配优于农村建设。缺少了政府审计的有力推动，加上乡镇内审自我发展能力低下，导致乡镇内审制度严重滞后，难以形成一套完整的、行之有效的制度来指导内审工作的有效开展。因此，制度化、规范化问题是影响乡镇内审工作质量的重要因素。当前，针对农村审计的专业特点，政府审计部门要加强指导，乡镇内审部门要加强调研，共同研究制定适合农村审计实际的农村审计发展规划、农村审计操作规程、农村审计质量控制办法等规章制度，从计划管理、项目流程、质量控制等方面着手，在宏观规划和微观操作两个层面加以规范，使乡镇内审走上制度化、规范化的轨道，以此促进农村审计工作质量的全面提高。
(四)实现资源共享，健全合力监管机制。乡镇内部审计机构虽然拥有熟悉农村基本情况和农村财务管理等优势，但囿于地位限制，工作缺乏权威性,查出问题处理难。因此，当前乡镇内审要与纪检监察、政府审计、财政部门、农业部门等相关科室加强联系沟通，构建资源共享的审计监管机制，借助外部力量来弥补乡镇内审处置力弱的缺陷。通过开展定期的交流，跟踪检查审计发现问题的整改落实情况，共同分析新农村建设中存在的苗头性、倾向性问题，提出更为完善的对策措施，提高乡镇内审的威信，确保乡镇内审成效的落实和质量的提高。
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