省审计科研所  省厅财政审计处

为了解和掌握我省预算执行审计情况，进一步推动全部政府性资金预算执行审计工作，今年我们对全省11个市级机关和99个县区级机关预算执行审计情况进行了问卷调查，并重点走访了杭州、温州、湖州、绍兴、嘉兴等10余个市、县（市区）审计机关，通过调研座谈，听取意见，初步掌握了我省全部政府性资金预算执行审计所取得的成效和面临的困难，现就调研情况报告如下：

一、我省全部政府性资金预算执行审计现状分析

两年来，我省审计工作者通过不懈努力，在全部政府性资金预算执行审计方面取得了显著成果，在审计目标、审计范围、审计方法和审计成果运用等方面都发生了深刻变革。通过问卷调查和实地调研，我省财政预算执行审计现状如下：

（一）全部政府性资金预算执行审计取得的显著成果

1、全部政府性资金理念深入人心，审计范围拓展，各级政府可用财力基本摸清

根据浙江省全部政府性资金预算执行审计的出发点,国家审计要监督、评价和鉴证政府为履行其职能而筹集和使用的一切资金,并提供相关、可靠的鉴证信息，为了确保鉴证信息的可靠性,审计范围应该涉及所有政府性资金。按照现阶段资金的预算管理形式可将全部政府性资金划分为:（1）预算管理资金。包括一般预算及基金预算资金,该部分资金主要是用于保吃饭、保运转和法定支出的资金，是目前财政预算管理体制的核心部分，其管理监督制度比较健全。（2）预算外资金和各种政府性基金、政府负债及其他政府性财政资金，对这部分资金管理规定相对不健全，也缺乏各级人大监督，管理基础薄弱。

从收回的39份有效问卷分析，目前我省预算执行审计的范围明显扩大。

表1  目前预算执行审计的范围主要包括（多选）?

调查显示, 预算外资金、税收返还及政府补助、转移支付资金、专项资金、政府负债等其他政府性资金的主要方面已渐次纳入审计范围，审计范围明显扩大。通过审计可以提供：预算内外、各项基金（资金）收入全面情况，通过对政府收入加计、抵消相互划拨资金，现阶段基本上摸清了当地政府的实际可用财力，为政府和财政提供了重要信息。

2、绩效审计成为当前主要工作目标

表2 现阶段, 全部政府性资金预算执行审计的总体目标是什么（多选）?

审计目标是审计发展水平的重要标志。随着财政职能转变和预算收入增长，今后财政资金主要是满足社会公共产品（服务）、重点产业（领域）和社会保障的需要，这样社会公众就会更加关注财政资金的安全性和有效性，绩效审计是审计机关的一项长期目标。

在对审计总体目标的调查中，仅有13%的县区级审计机关选择纠正违法违规, 分别有67%市级机关和45%县区机关选择加强资金管理，有100%的市级机关和73%的县区机关选择提高资金使用效益为当前的主要审计目标，说明国家审计已完成了真实性任务, 明显的违法违规问题已基本解决，向合法性与效益性目标迈进。同时显示审计目标并非孤立存在，而是相互渗透融合、逐步过渡。加强资金管理作为具体目标，正在发挥着制度建设作用，绩效审计作为长期目标已得到广大审计机关的重视和认可。通过了解，我省部分项目已经使用评价指标来衡量资金使用绩效，正在积极探索绩效审计方法。

3、审计方式注重专项审计调查

通过问卷与调查，当前浙江省预算执行审计中市级机关专项审计调查的平均比例为48%，县区级审计机关为45%，较之以前10%的比例有大幅提高。审计署在《2003至2007年审计工作发展规划》中提出，要逐步提高专项审计调查的比重，争取到2007年，专项审计调查项目占整个项目的一半左右。浙江省在这个目标已经迈出了可喜一步。专项审计调查已成为审计机关围绕党委、政府工作中心，服务经济社会发展大局的重要途径。

全部政府性资金预算执行审计对象涵盖了政府所拥有和控制的一切经济资源，资金量明显扩大、涉及单位数增加、所发现问题宏观性、综合性提高。例如2005年，我省各级审计机关结合同级审，开展了就业及再就业税收优惠政策专项审计调查，通过省厅综合，为省委、省政府直至国务院有关决策提供了有价值的基础信息，国务院总理温家宝批示劳动保障部专题进行调研，在国务院出台的促进下岗职工再就业的政策中，吸收了我省对税收优惠政策进行调整的相关建议。

专项审计调查相对于一般审计具有调查目的宏观性强、调查内容全面系统、利于整合审计资源、适应审计工作向大型化、系统化方向发展的优点, 对提高审计监督层次作用明显，越来越受到有关各方的重视。专项审计调查的这些特点对于全部政府性资金审计而言不啻为理想选择。

4、审计重点转变，审计建议关注宏观性政策问题

我国预算执行审计应与财政改革同步进行，为使预算执行审计不滞后于财政改革，确保审计质量，审计重点从原来注重审查收入转向摸清预算单位财政财务收入、支出总盘子，加大支出审计和专项资金绩效审计力度，揭露资金筹集、管理、分配、使用中存在的突出问题，注重分析研究涉及宏观政策、关系财政经济发展的体制、制度、管理等方面的问题,由此审计结果的宏观性增强。具体包括四个环节的审计：（1）摸清全部政府性资金的分布状况及总量规模。包括预算内资金、预算外资金和各种政府性基金、其他政府性资金如土地出让金（包括减免、返还部分）、给企业减免、补贴的资金等，现阶段这些资金还有相当部分在决算报表上是无法反映的。审计对这些资金摸清总量，分清类型，为下一步分析支出结构打下基础。（2）审计并分析全部政府性资金的主要支出方向。对政府性资金支出结构分析，如行政管理、社会保障、文教科卫、农业农村、基本建设、清偿债务的支出各是多少，以判断落实科学发展观、构建和谐社会的要求是否贯穿于政府工作之中。从支出重点判断公共行政管理体制、公共财政体制的建立是否到位，政府职能的转换程度如何，以及履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等基本职能的状况。（3）检查评估全部政府性资金的管理现状。从对全部政府性资金管理现状分析,纠正管理不善、决策失误、国有资产损失浪费问题。有预算法定程序约束的预算内资金管理相对较为规范。而其他政府性资金，特别是近年来日益膨胀的政府性负债管理较为薄弱，支出的内控制度也不甚健全。（4）分析评价全部政府性资金的变动趋势。通过审计各类政府性资金的结余情况，分析政府收入的盈余或赤字状况，比原来只通过预算内盈余情况进行评价显然更可靠，更准确，也更全面。

审计重点从点到面、审计分析以宏观政策的落实为依据，发现的主要问题也倾向于制度层面，宏观性增强。

（1）预算管理方面。一是预算编报不够科学和准确。财政部门经费安排不公平、不合理，存在应列收入而未列的情况，如部分行政性收费、政府性基金、国有资产收益尚游离于预算管理之外；二是预算执行不严格、不规范。随意追加预算、无预算支出，财政转移支付不能及时下拨，造成资金滞留、使用效益不佳，挤占挪用、未按规定用途使用专项经费的现象时有发生；三是财务管理还不够规范。违规收费、违反“收支两条线”规定的情况仍然存在、财政资金效益低下、国有资产使用效益不佳。

（2）其他政府性资金管理问题突出，调查发现政府负债、土地出让金、专项资金成为普遍反映问题较多的领域。一、关于政府负债的管理和偿还问题。尽管省政府已就加强和规范政府负债发了文件，但市县政府对政府负债的规范管理问题尚未根本解决，对如何偿还的重视程度还不够，偿债准备金安排不足，对土地偿债能力的过于乐观使得偿债风险偏高；二、关于土地出让金使用和管理中的违规问题。由于缺乏规范的管理制度和监督机制，三年来,审计查明的12个市县违规减免、返还土地出让金数额，就有9.34亿元，另外还有2.49亿元应收未收。如某区2003年10月出让7.56公顷的商业用地，通过附加“开发者获开发经营权必须一次性投资1亿元，年销售6亿元、税金1500万元”等限制条件，提高其他单位参与门槛，使早已做好受让意向的某机电市场有限公司轻松拍得该地块。而挂牌出让价仅为319.01元/平方米，是该地块基准地价的30%，评估价的51%，挂牌价大大低于国家有关协议出让土地最低价的规定，国有资产流失现象较为严重；三、专项资金管理中的问题。审计发现专项资金挪用现象比较严重,如某县审计发现，2003年至2005年该县环保排污费除40万元用于环保支出外， 339.60万元被移用于人员经费，占支出总额的89.46%。

（二）全部政府性资金预算执行审计存在的不足

1、人大和政府对“两个报告”的重视程度与所反映问题的实际纠正效果存在一定偏差

同级预算执行审计“两个报告”是人大和政府行使对政府财政收支的监督职权、评价政府部门预算执行工作的一个重要依据。由于人大和政府职能不同，两者对审计报告的关注点也不同。作为向社会提供公共产品的政府，较注意全部政府性资金收入全面性和支出合理性方面的问题。人大作为监督机关,依据法律关注预算执行情况，财政收入如何划分，政府对存在问题的批复，以及相关责任的归属问题。

被调查单位普遍认为，从推出了全部政府性资金审计以来，“两个报告”的内容更充实、更有分量，各级政府和人大对两个报告的关注度明显提高，能够对一些普遍性、倾向性问题出台规范性文件，着力加以解决，但实际纠正效果与其重视程度存在一定偏差，问题屡审屡犯现象普遍存在，特别由政府行为所致或涉及政府自身利益的问题年年审、年年提，年年不能解决。“挤占、挪用、截留”、“预算支出不具体”、“应缴未缴收入”等问题有的没有得到根本遏制。有的虽然对查出的问题作了纠正，但没有从认识上、制度上根本杜绝类似违规事件发生的根源，致使审计工作应有效果没有得到很好的发挥。

   其次，部分地区存在“两个报告”内容不一致的情况。地方政府过多考虑当地利益，对于政府掌握的全部财力、审计出的所有问题是否向人大汇报有所顾虑，而我国审计属于政府负责制，所以审计向人大汇报的工作报告要先向政府领导汇报，经政府领导同意后才能向人大汇报，使得有的地方存在“两个报告”内容不一致的情况，这削弱了人大对政府的监督完整性，使得审计成果难以完全发挥作用。

2、全部政府性资金审计深度参差不齐，一些资金审计停留在数据统计层面

由于全部政府性资金开展时间较短，审计面临的新情况、新问题不断涌现，相关的预算管理制度未能及时跟上，造成不同资金审计力度有所不同。对于审计基础薄弱、相关配套制度缺乏的资金，如，政府负债，目前大部分审计机关只能做到统计收支总数，尚未就收入合理性、支出效益性发表意见。

3、全部政府性资金预算执行审计结果公告比例偏低

从市级审计机关看，80%的市级审计机关尚未向社会公布预算执行审计结果。县区级未公布预算执行审计结果的有18个县区占55%、分别有5个县区级机关公布比例为10%以下、6个县区级公布比例为10%—20%、公布比例为30%—40%仅有4个县区级机关，可见审计结果公告还未成为一种普遍行为。

《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中提出“力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密和商业秘密及其他不宜对外披露的除外，全部对社会公告”但调查结果显示，财政预算执行审计的公告比例还较低。公告难的原因有：从审计自身看，审计结果公告的强制性要求不足。如公告范围、内容、途径,数量没有硬性规定。出于防范风险的考虑，审计机关倾向选择风险最小的不涉及特定利益人的项目公告审计结果；被审计单位也不愿意将自身违法违规向社会暴露，从而造成其市场价值降低；地方政府对审计查出的问题一般都很重视，但往往认为只要整改就可以了，如向社会公布就使得政府顾虑重重，特别是当查出问题属于当地政府行为所致，或涉及到重点部门、敏感单位时，审计结果只能在政府体制内封闭运转，削弱了公众参与管理公共事务的权力。

4、预算执行审计利用计算机辅助审计尚有差距

审计机关的信息化水平大大滞后于银行、财政、税务等被审计单位，加大了审计风险。由于全省“金财工程”推广需要一段时间，因此，被审计单位除使用 “金财”外，还存在“E财”及“财信”等财务软件编制预算，许多被调查对象认为AO现场审计实施系统应用效果不佳，部分数据难以直接导入审计软件，需经过相应模块换算才能取得所需数据，计算机力量不强的审计组，只能先取得被审计单位所有数据，再根据需要抽查，造成工作量加大。

5、县级审计机关审计力量不足

审计机关现有人员年龄普遍偏大，新生力量欠缺，近年来通过公开招聘进入审计机关的较少，大部分为政策性安置，造成思想保守，新技术方法很难推广。尤其县区级审计机关普遍对审计力量与审计任务矛盾反映强烈。浙江省县区级审计机关专门从事审计业务的一般为十人左右，而从事预算执行审计的财政科仅有2、3人，省厅各处室下达的同步审计项目大多要求在5月中旬拿出审计结果，由此造成县区级审计机关每人承担项目较多，任务过重，以应付上级审计机关下达的同步审计项目为主，本级预算执行审计覆盖面低、效果不明显。

二、影响全部政府性资金预算执行审计发展的因素

归纳全部政府性资金预算执行审计产生问题的原因，主要有以下几方面：

(一)全部政府性资金预算执行审计法律支持不足

首先，全部政府性资金究竟包含哪些内容缺乏权威性解释。现阶段执行者对其内容的理解各有差异，在实践中不同单位按照自己理解和原有基础审计,大多数单位只能做到基本摸清总量。以政府负债为例，政府下属机构的负债是否为政府性资金，若该机构非政府全部出资，其负债比例如何确定。由于没有明确的政府性资金内容,降低了审计结果可比性，难以形成合力、相互配合。其次，全部政府性资金预算执行审计的标准、实施范围、审计机关的权利和义务、相关单位应予以的协助，没有明确规定,被审计单位可以保密或审计权限不够为由拒绝提供审计所需的数据，预算执行审计的可持续性保障不足。

（二）审计机关特别是县区级机关独立性不强，影响审计作用发挥

独立性是审计的灵魂，我国审计机关是政府的一个组织部分，审计无法揭露由地方政府行为所导致的问题。首先，审计机关难以摆脱政府“内部审计”的限制。当审计查出的问题涉及到地方利益，体制性方面的问题，审计机关则无能为力，造成此类问题屡审屡犯。其次，由于“同级审”的形式，县区级审计机关的人事任免权、审计经费审批权、审计工作对象的决定权等重要事项要受制于许多作为其审计对象的部门和单位，审计独立性受到影响。如，由于土地出让金收益归属地方政府，近年来地方政府通常采用“招拍挂”的形式取得的土地出让收益数额巨大，由此成为地方政府财政收入的一个主要组成部分。其后果将是地方财政与土地收入的相关性更加紧密，在一定程度上强化地方政府的卖地冲动。

（三）预算管理体制不完善与审计责任的矛盾

国家审计要想真正围绕政府责任发挥作用，实现问效基础上的问责，较好地完成社会公众赋予的受托责任，就必须把预算内外资金作为一个整体，以全部政府性资金为审计对象。

由于我国预算改革实施时间不长，从整体上讲，地方政府部门预算的编制、审批、监督、决算各个环节还有许多不适应之处。比如预算管理范围不完整、不统一，预算编制较为粗放、内容不够细化如专项经费申报和批复的支出用途过于笼统、不够明确,有的专项经费只有一个预算总数或基本的支出方向，没有具体支出项目，为公用经费挤占专项经费提供了便利；预算编制方法较为简单、不够科学；预算执行的随意性大、约束力不强；预算不透明，监督力度差等问题。这为审计机关监督全部政府性资金工作造成了一定困难。

（四）预算执行审计评价缺乏相应的标准和依据与绩效评价的矛盾

通过预算执行审计尽可能摸清政府家底，但下一步评价政府支出却成为当前应当探讨的问题。主要体现在：一是对政府性财政资金如何站在规范预算管理体制、推进公共财政建设、贯彻构建和谐社会要求、提高政府资金使用绩效等方面，如何评价分析。二是对政府性财政资金审计摸清楚了政府家底、财力结构、支出方向，但同级审二个报告怎么体现，除了向党委政府口头汇报外以什么形式反映审计成果也是当前应当思考的问题。

三、加强和改进全部政府性资金预算执行审计的构想

（一）国家审计应在推动我国预算管理制度的完善发挥更为积极的作用

预算旨在集中一部分社会资源保证政府履行职能和满足社会公共需要,是控制成本、衡量绩效的主要依据。没有科学的预算管理制度，全部政府性资金绩效审计就没有评价依据,审计结果也难以客观公正，因此全部政府性资金预算执行审计的发展离不开良好的政府部门预算管理制度。

对全部政府性资金预算执行审计而言，首先需要解决预算收入覆盖范围不全面的问题，尽快建立统一的政府预算管理体系，从而确保绩效审计对象的科学性与完整性。我国正在探索预算管理体制的改革，已经对政府收支提出了更加完整明确的要求，加快我省预算管理制度改革步伐,才能为审计机关开展以全部政府性资金为基础的审计创造了良好的条件。反之，全部政府性资金预算执行审计也为完善财政预算管理制度提供了支持。通过审计首先可以清晰掌握各单位、部门的全部收支情况，为下期预算编制提供决策依据。当前，审计机关应积极促进财政部门改革和完善财政预算管理体制，扩大审计监督范围，争取早日让所有政府成本进入预算管理范畴。

 (二)进一步完善法律保障，深化全部政府性资金预算执行审计

首先需明确全部政府性资金的概念及内容，本文认为全部政府性资金是指政府为履行公共职责依靠国家法律、法规和行政手段筹集、控制、使用的所有资金。可将全部政府性资金的内容采用表格形式下发给全省审计机关，通过修改完善，在全省逐步统一全部政府性资金的内容，以便操作。其次，出台地方性法律法规明确全部政府性资金预算执行审计的地位、标准、相关单位应予提供的支持和配合，以利于审计工作顺利开展。如，当审计机关查出“疑点”后需要到人民银行了解被审计单位的开户账号，资金走向，如能顺利取得该单位全部政府性资金账号及的整体收入支出情况，就可查清资金的来龙去脉,从而利于对被审计单位财政财务情况进行全面系统的审计监督。

(三)强化培训，以缓解人力资源矛盾

全部政府性资金预算执行审计相对于其他审计类型，工作量大、专业性强。需要工作人员具有高层次、综合性的知识层次和结构。针对目前审计人力资源紧张的现状，强化培训是解决矛盾的有效手段。针对全部政府性资金预算执行审计实践性、变动性强的特点，可以组织学员以案例讨论、经验交流的方式进行培训。案例教学可以提高培训人员运用理论解决实际问题的水平、增强审计人员在复杂多变的形势下独立做出判断的能力、有利于学员之间的沟通，更快地获得自主学习方法。只有具备分析问题和解决问题的能力、较强的学习能力，才能满足审计发展需要。

（四）科学安排全省审计计划，减少上半年全省同步审计项目

科学合理的审计计划可以明确方向、实现目标、提高审计质量和效率。全部政府性资金预算执行审计内容扩大、涉及单位增多，预算执行审计工作量增加、质量要求高，只有在审计计划上围绕全部政府性资金为主线安排审计项目，使各级、各业务部门在业务上相互衔接、既不遗漏重大资金项目，又避免重复审计，审计结果才能够相互利用，相互映证；其次，县区级机关普遍反映上半年审计项目过多,建议减少上半年的全省同步项目数量，在年内统筹安排审计项目，按照市县两级人力资源、信息化水平、审计工作基础安排项目，做到有的放矢，重点突出。

（五）不断创新审计技术方法，提高效率

网络通信技术以迅雷不及掩耳之速深刻地改变着人们的工作和生活。许多行业如金融、税务、海关等信息化起步较早的行业和部门，已基本上实现了管理信息化。国家审计作为监督方，理应“魔高一尺，道高一丈”，在审计技术上领先一步,实现审计手段的智能化，因而计算机和网络通讯技术在审计中的全面普及和运用，已是我国国家审计面临的刻不容缓的课题。大力开发全部政府性资金计算机审计软件，可以快速适应全部政府性资金量大面广的需求,使审计获取必要的完整的信息，进行高速处理，而与被审计单位处于同步地位，减少审计风险。

全部政府性资金预算执行审计是我省审计一次创新、其所带来的效果是明显的,但由于本课题组研究时间有限，仅对其中一部分内容作了探讨,尚有许多不足之处,有待以后研究加以完善。

参考文献：

谭志武，2006，“政府预算软约束的制度分析”，《审计研究》第4期。

沈葳，2005，“试论公共财政审计存在的客观理论基础”,《审计研究》第4期。    

赵景权、牛国安，2005，“财政预算执行审计的方法和重点”，《现代审计与会计》第6期。

河北省审计厅财政处，2001，“深化财政预算执行审计 不断提高审计监督水平”，《河北审计》第8期。