2007年度调研文章二等奖
目 录
导论
1、问题的提出与选题的意义
2、已有研究文献综述
3、本文的基本假设与主要观点
4、本文的研究方法
5、本方的篇章结构
第一章 新农村建设与浙江审计
第一节 浙江新农村建设现状
第二节 浙江新农村建设类型
第三节 浙江新农村建设国家审计现状
第四节 国家审计的制约因素分析
第二章 新农村建设国家审计模式
第一节 研究意义
第二节 新农村建设国家审计模式
第三节 主要内容
第四节 实现路径
第三章 完善机制，整合审计资源
第一节 组织机制
第二节 保障机制
第三节 整合优化涉农审计资源
第四章 新农村建设国家审计理念与技术方法
第一节 新农村建设审计的新特点
第二节 系统审计理念
第三节 综合审计理念
第四节 专项审计调查
第五章 浙江新农村建设国家审计案例分析
第一节 审计项目概况
第二节 审计实施重点和方法
第三节 审计意见和建议
第三节 审计评价
第四节 比较分析
结束语
新农村建设国家审计研究
--以浙江新农村建设国家审计为例
【摘要】十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，2006年，浙江省委、省政府下发了《全面推进社会主义新农村建设的决定》，对推进我省社会主义新农村建设作了全面部署。加强新农村建设审计工作，是对省委、省政府这一重大决策的积极响应和认真落实。本文提出两个基本假设，即省市县（区）国家审计统一性及其与社会、内部审计之间的可协调性；涉农审计人员审计技术的融合性及与外部的相通性。在此基础上，提出了浙江新农村建设国家审计模式，重点提出了系统审计、综合审计的观点，以期更好地发挥审计监督促进社会主义新农村建设的职能作用。
【关键词】新农村建设 国家审计 系统审计 综合审计 研究
导 论
一、问题的提出与选题的意义
十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，浙江省委省政府下发了《全面推进社会主义新农村建设的决定》，对推进我省社会主义新农村建设作了全面部署。加强涉农审计工作，是对省委、省政府这一重大决策的积极响应和认真落实，也是今后一个时期各级党委和政府的工作重点。在各级政府增加投入的同时，如何进一步加强对新农村建设资金的监督管理，减少损失浪费，最大限度地发挥资金使用效益，保障各项涉农政策的贯彻落实，是审计机关当前和今后很长一个时期需要认真研究解决的重要课题。通过对新农村建设国家审计模式的研究，有助于国家审计机关充分认识自身落实科学发展观、建设社会主义新农村的职责，积极参与浙江新农村建设，为地方经济社会发展服务，为广大人民群众服务，为审计在新农村建设中走在前列发挥积极的建设性作用；促进浙江审计干部在审计方式方法、思维理念上加以转变，真正起到助推新农村建设的作用。围绕社会主义新农村建设加强审计监督，有利于提高审计干部的积极性和创造性，在集中解决人民群众所关心的热点、焦点、难点和盲点问题上有所作为，进一步提升地方审计机关的地位，促进浙江审计工作新的发展。
本文重点围绕国家审计如何服务新农村建设，对审计模式进行了初步探索，并对模式运用所需技术方法进行了论述，对推进国家审计服务新农村建设具有一定的理论指导和实用价值，主要在于以深刻理解党和政府的相关政策为基础，坚持原则与坚持一切从实际出发相结合，以更具建设性的态度促进党和政府的中心工作，促进农村经济和社会的全面进步，从而更好地履行审计法定职责；提供一种基于多层次、多范畴、多视角的新农村建设审计模式，提高审计监督与服务的系统性；提供一种基于服务新农村建设的审计理念、技术与方法，有利于提高审计的科学性和效果性。
二、已有研究文献综述
（一）通过对韩国20世纪70年代的新村运动和德国巴伐利亚州的“三农”之路及美国、法国、日本等国公共财政支持农业和农村发展的主要途径的分析，国外新农村建设及公共财政对农业“一般服务支持”的实现途径、形式、时期、外延等与我国新农村建设具有很大的不同，所形成的国家审计服务新农村的借鉴作用不大。不同国家的审计体制不同，审计理念和技术基础不一致。如西方国家公共财政对农业和农村支持的绩效审计已成为主流，但在我国刚处在起步阶段，在涉农审计中的应用尚处在探索阶段。
（二）新农村建设提出后，审计界发表了很多审计服务新农村建设的文章，提出了许多观点。部分省市也相继制定了加强涉农审计工作为社会主义新农村建设服务的实施意见。
易理中（2006）在《审计月刊》发表文章“审计如何为建设社会主义新农村服务”，从宏观层面分析了国家审计如何更好地运用于新农村建设。他认为，各级审计机关要根据涉农资金来源渠道多，资金使用链条长，单笔资金量小，点多面广，管理较为分散的特点，完善组织措施，顺着资金流向，统一实施方案，上下联动，一查到底，加强相互配合，实行信息共享，全程监控涉农资金运行，促进建立资金管理的预警机制和长效机制，做到“审、帮、促”相结合。
同时认为，需要把涉及为新农村建设的相关事项纳入审计与审计调查的内容。在县、乡财政审计，涉农专项资金包括农业综合开发、农业基础设施建设、扶贫、国土、水利及环保资金和农村合作医疗基金等的审计，农村固定资产投资审计，党政领导干部经济责任审计中，要体现出为新农村建设服务的理念。要把国家、省市制定的支持社会主义新农村建设的政策措施的落实情况，包括农业产业化、农村基础设施建设、农村公共服务、农村综合改革和农民增收减负等，作为工作内容进行跟踪审计。对部门、单位领导履行为新农村建设服务职能情况进行客观评价。
杜维民（2007）在《中国乡镇企业会计》撰文提出，社会主义新农村公共设施绩效审计是必然趋势。绩效审计的开展，必须根据中国新农村建设的实际情况，学习和借鉴外国绩效审计的经验，探索出适合自身的绩效审计发展道路，建立具有中国特色的绩效审计制度，开展绩效审计活动。
浙江工商大学财会学院王宝庆教授（2006）通过对浙江农村广泛调研的基础上，在《浙江新农村审计监督模式研究》一文中提出了第四审计模式即“农村经济审计是在新形势下对区域公共资金的管理审计”，他的模式主要是针对村级集体经济审计。
（三）政府绩效审计在20世纪70年代至80年代得到较快发展，到90年代，绝大多数欧美发达国家的政府审计（美国、英国、加拿大、瑞典等）已完成了从以财务合规审计为中心向以绩效审计为中心的转变，形成了以绩效审计与财务审计并存的现代政府审计格局。国际上绩效审计主要采用“3E”定义，即指对经济性、效率性和效果性的审计。加拿大把“三Ｅ审计”拓展到“五Ｅ审计”,即在“三Ｅ审计”的基础上增加“环境审计”和“公平性审计”。加拿大综合审计提出了综合审计是一个有机整体，财务审计是综合审计的一个组成部分，它对执行情况与责任相关的财务信息予以证实；综合审计与主管部门活动相关的管理控制给予足够的证实，管理部门对开发是否经济有效加以证实，保证政府有关规划达到预期目标；综合审计承担的任务是对被审计单位资源（货币、人力、资产、信息）有效管理所使用的控制、步骤和系统进行检验。我国从1982年开始对绩效审计理论进行探索，有一个基本一致的结论，即各级政府审计机关对被审计单位使用公共资金的经济性、效率性和效果性进行评价。但我国绩效审计理论研究方面还存在很多问题，主要是结合本国实际情况的深入研究不多，不系统、缺乏实证分析、理论界存在重会计轻审计现象。
浙江省审计厅对浙江绩效审计模式进行了探索，认为现阶段的主要目标是揭露反映体制转轨时期影响经济活动效益、效果和效率的体制性、机制性和管理性问题。浙江绩效审计应以群丛关心、政府关注、社会影响大、财政投入大的项目，不仅从财政财务收支入手，更要深入到经济活动的各个流程开展绩效审计。并指出，专项审计调查是当前开展绩效审计重要的方式方法。
（四）财政审计方面，美国、英国等发达国家都由对中央政府的财政审计机构和对地方政府的财政审计机构组成，两者没有直接隶属关系，且都具有超脱于政府之外的独立地位，通过审计机构间系统的组合，有机地将审计资源配置到政府性资金运行的各领域。审计内容主要为财政收支预算和执行，政策实施效果和影响，经济活动的“三E”等，突出政府性支出绩效审计，基本已经包括所有政府性资金。浙江省审计机关在财政审计中提出了全部政府性资金为主线的审计理念,深化了财政审计。我国财政审计是各级审计机关永恒的主题，进行了研究和探索，取得一定成效，但仍存在如外部环境制约、制度规范化程度低、计划管理不科学、理论指导不足等问题。
（五）浙江省审计机关积极探索县市长经济责任审计和乡镇党政领导干部经济责任审计工作，提出了通过审计任职期间管理使用的全部政府性资金，以及从中反映出来的政府职能转变、公共财政框架建设、经济社会发展的持续协调性和政府管理效能状况，客观评价经济责任履行情况和工作绩效，通过问责问效，促进领导干部树立科学发展观和正确政绩观，不断加强对全部政府性资金的管理，不断提高依法执政和建设和谐社会的能力，明确要求对新农村建设资金和项目开展专项审计调查。
从对上述研究的分析可以看出，由于国情不同，审计技术的差距，国外关于国家审计服务新农村的研究不多，而且作用不大；当前国内关于国家审计如何在新农村建设中发挥作用的研究缺乏系统性分析，缺乏实证研究。
三、本文的基本假设及主要观点
通过对国家审计服务浙江新农村建设经验总结和相关制约因素的分析，提出两个基本假设：即省市县（区）国家审计统一性及其与社会、内部审计之间的可协调性；涉农审计人员审计技术的融合性及与外部的相通性。在此基础上，提出新农村建设国家审计模式。通过模式的建立和运用，解决制约因素，切实提高审计服务水平，更好地发挥国家审计在社会主义新农村建设中的作用。
基本模式：以全部政府性涉农资金和政策审计为主线，围绕资金走向，紧紧抓住投入、生产和流通三个关键环节，采用系统审计的方式，运用综合审计的理念和方法，大力开展专项审计调查，推进计算机辅助审计，全面提升涉农审计质量和水平；建立以基层审计机关为着力点，省、市和县（区）审计机关统筹规划，协调互动的新农村建设审计格局；以涉农审计需求为导向，全面提高和合理运用审计成果，积极稳妥地推行审计结果公开。
本文对浙江新农村建设与国家审计进行了理论的阐述和实践总结，提出了新农村审计基本架构和相关的技术方法，并对其运用进行分析。重点提出了以全部政府性涉农资金和政策为主线，整合审计资源，运用系统审计的方式，突出综合审计理念，以实现审计目标。
四、本文的研究方法
重视系统分析。以系统科学的思想为指导来分析国家审计服务新农村必要性的宏观因素和微观因素,并研究两者间的内在联系,与我省具体实际相结合,建立国家审计如何服务浙江省新农村建设中的思路和方法。
重视案例研究。通过审计案例,发现问题、分析问题,进行归纳和总结,探索审计理念和方法、内容的转变。
进行实证研究。通过对新农村建设实验示范区建设和审计机关服务新农村建设工作情况调研，提出规范和完善审计服务新农村的体系和方法。
理论和实践相结合。将研究工作与审计工作实际相结合,在实践中丰富和完善,研究出具有科学性和实用性的成果。
五、本文的篇章结构
导论
1、问题的提出与选题的意义
2、已有研究文献综述
3、本文的基本假设与主要观点
4、本文的研究方法
5、本方的篇章结构
第一章 新农村建设与浙江审计
第一节 浙江新农村建设现状
第二节 浙江新农村建设类型
第三节 浙江新农村建设国家审计现状
第四节 国家审计的制约因素分析
第二章 新农村建设国家审计模式
第一节 研究意义
第二节 新农村建设国家审计模式
第四节 主要内容
第五节 实现路径
第三章 完善机制，整合审计资源
第一节 组织机制
第二节 保障机制
第三节 整合优化涉农审计资源
第四章 新农村建设国家审计理念与技术方法
第一节 新农村建设审计的新特点
第二节 系统审计
第三节 综合审计
第四节 专项审计调查
第五章 浙江新农村建设国家审计案例分析
第一节 审计项目概况
第二节 审计实施重点和方法
第三节 审计意见和建议
第四节 审计评价
第五节 比较分析
结束语
第一章 新农村建设与浙江审计
第一节 浙江新农村建设
“社会主义新农村”是指在社会主义制度下，反映一定时期农村社会以经济发展为基础，以社会全面进步为标志的社会状态。主要包括以下几个方面：一是发展经济、增加收入；二是建设村镇、改善环境；三是促进社会和谐发展；四是培育新型农民、提高素质。因此，新农村是一个动态的概念，是一个长期、发展的目标，不同历史时期被赋予不同的内涵。党的十六大以来，连续下发了四个“一号文件”，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村，2007年1月下发的《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，是我们党在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段特征的基础工业上，从党和国家事业发展全局出发确定的一项重大历史任务。党中央提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的20字方针和要求，涵盖了农村经济、政治、文化、社会建设的各个领域，意义重大，它是贯彻落实科学发展观的重大举措，是全面建设小康社会的客观要求是保持国民经济平稳较快发展的持久动力，更是构建和谐社会的重要基础。
（一）浙江新农村建设的现状特征
近年来，浙江省委、省政府大力实施统筹城乡发展方略，建立健全以工促农、以城带乡的发展机制，加快推进社会主义新农村建设。总结浙江省近几年来统筹城乡发展、建设社会主义新农村的实践，主要有以下特征：
1.高效生态农业建设成效显著
近几年，浙江省依托市场和区域农业优势，积极调整农业结构，把高效生态农业作为新农村建设的一项重要内容来抓，推进了农业的专业化、规模化、企业化、产业化进程，促使传统农业向现代农业转变。
2.农村居民生活更加宽裕
2006年全省农村全面建设小康的综合实现程度达到68.1％，居全国各省区第一位，农村居民人均纯收入达到7335元，已连续22年位居全国各省区之首。从反映农村居民生活质量的几个方面看：恩格尔系数为37.2%，继续保持在40%以下，居住质量指数实现程度达到99.1%。
3.农村城镇化水平不断提高
近几年来，浙江把推进城镇化建设作为繁荣农村经济、推动新农村建设的重要内容来抓。2006年，全省共有266个镇进入全国千强镇行列。每年新增转移农业劳动力50万人以上，城市化水平达到56%。在农村基础设施建设中，浙江省2003年开始启动“千村示范万村整治”工程，改善了村容村貌和农村生产和生活条件。过去三年中，全省累计改造和建设通乡、通村等级公路4.3万公里。完成示范村建设1181个、整治村庄10303个，累计投入资金614亿元，农村面貌发生了较大的变化。
4.农村社会保障事业不断发展
浙江省社会保障事业起步早，近几年中，社会保障的重心转移到了农村，到2006年，全省各地普遍建立了被征地农民基本生活保障制度，有249.6万被征地农民参加了保障，实现了即征即保。2006年农村“低保”对象实现了应保尽保，农村“五保”对象集中供养率已达92.5%。此外，全省的职工基本养老等保险向农民工覆盖，农村合作医疗参合率达到87%。
5.农村民主政治建设不断加强
加强基层民主建设和农村社会管理是构建和谐社会的基础，近年来浙江省积极探索完善村民自治制度，实行村委会主任直选、村级民主恳谈会、村务监督委员会、村民议事会、村务简报等多种基层民主形式，让农民群众真正享有知情权、选举权、监督权，2005年农村居民对村务公开的满意度为75.9%。
（二）新农村建设的现实条件
浙江省在新的历史时代背景下建设社会主义新农村，有着许多过去所不具备的有利条件和十分难得的新机遇，在物质条件、政策环境、社会氛围和农村自身方面，都具备其他地区无法比拟的优势。
1.经济实力显著增强
2005年人均GDP突破3000美元（人均3382美元），达到上中等收入国家和地区的平均水平，为全国平均水平的近2倍，成为全国第一个超过3000美元的省份。2006年，农村居民人均纯收入突破7000元，比上年增长9.3%。较高的经济发展水平，促使农村社会财富快速增长，民间资金丰厚，这为浙江省新农村建设打下了坚实基础。
2.财政支持力度加大
浙江省有良好的财政基础，近几年省政府制订了一系列更直接、更有力的支持“三农”的重大措施。“十五”时期，全省各级财政部门预算内财政支农支出累计达312亿元，比“九五”时期增长161%，依法筹集预算外资金投入180亿元，比“九五”时期增长97.8%，“十五”时期是改革开放以来财政对“三农”投入增加最多的时期。过去二年中，全省各级财政安排5亿元资金，支持村庄整治规划的编制。在带动社会资金方面，各级财政部门共投入资金100多亿元，带动村集体、农民和社会其他方面资金250亿元。财政上的积极投入，为全省的新农村建设提供了可靠保证。
3.新农村建设成功经验的积累
浙江省早在上个世纪八十年代就出现走农村工业化、城市化带动农村发展的道路，形成了新农村建设的“温州模式”、“义乌模式”，并产生了极大的示范效应。政府在推进新农村建设中出台了一系列更积极的措施，如从2001年开始推进农村税费改革，2005年起全面实行农业税免征等。2004年，还专门制定出台了《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》，重点扩大公共财政、社会保障、社会事业和公共服务向农村的覆盖，为全面建设社会主义新农村奠定了扎实的基础。
4.产业群高度集聚
新时期新农村建设的重要内容之一是建设村镇、加快农村城市化进程。多年来，浙江省坚持以县城和中心镇为依托，以特色支柱产业为支撑，以乡镇企业为主体，把乡镇企业、专业市场、工业园区和城镇建设有机结合起来，充分发挥区域比较优势，鼓励农民大力发展民营经济和中小企业，做大做强特色块状经济，形成以工业化支撑城镇化、城镇化提升工业化的发展格局。2007年浙江有25个县市跻身全国百强。产业集聚、人口集聚和城镇化进程加快，是新农村建设的强有力支撑。
5.新农村建设的群众基础扎实
农村居民是新农村建设的主体，浙江省人均GDP跃上3000美元后，人们对物质财富以外的精神生活有更多的渴望。现实社会中经济宽裕与生存环境不和谐形成的反差，导致农村居民追求更高生活质量的愿望越来越强烈。新时期的新农村建设，就是要给农村居民营造更好的生产、生活环境，不断满足他们日益增长的需求。因此，新农村建设作为顺应农村居民利益的民心工程，有着良好的社会氛围和群众基础。
第二节 浙江新农村建设类型
新时期浙江省建设社会主义新农村走的是一条统筹城乡发展，建立健全以工促农、以城带乡的发展路子。但全省各地发展条件不同，新农村目标实现的途径差异很大。浙江省不同社会经济条件下存在四种新农村建设模式，一般来讲，四种模式在不同地区同时存在，只是有些地区特色更明显一些。研究新农村建设类型，对于国家审计在审计目标、侧重、组织等方面具有指导作用。
（一）政府主导型的新农村建设模式
这是以强大的县域经济为支撑的新农村建设模式，这种模式在浙江省部分经济发达地区表现较为突出，其中以义乌市最为典型。义乌是从相对落后的农业小县发展而成的经济强市，在2006年度全国百强县中居第12位，城市综合竞争力已跃居全省县级市首位。义乌市新农村建设走的是一条以工哺农、以商强农、以城带乡、城乡互促的和谐发展之路。义乌在启动城市化进程的同时，依托城市现代化的基础，加大城乡基础设施建设力度，于2003年在全国率先出台了城乡一体化纲要，对全市1105平方公里市域进行整体规划，确立了城乡一体化总体思路，将全市800个村规划为300个社区。在此基础上，按照城乡一体化纲要的总体框架，出台了文化大市建设、城乡社会保障体系、城乡垃圾集中处理、教育均衡化发展、农村污水统一处理、构建农村现代化医疗卫生服务体系等10多个专项政策。近年来，义乌市每年安排城乡一体化专项资金1亿多元，确保城乡一体化稳步快速推进，推动农村向社区、农民向市民、农业向企业转变，促进了城乡融合，城乡居民共享现代文明。
（二）集体经济为依托的新农村建设模式
这是一种以城乡一体化为目标，以发达的乡村工业形成的经济实力和财政支付能力的优势为基础的新农村建设模式。浙江省是乡镇工业最发达的省份之一，近几年各地以县城和中心镇为依托，把乡镇企业、专业市场、工业区和小城镇建设结合起来，形成了工业化支撑新农村建设的发展格局。发达的乡村工业形成的集体经济实力对新农村建设起了极大的推动作用。
绍兴县杨汛桥镇就是以强有力的村集体财力支撑新农村建设的典型，目前全镇有各类企业1300多家，其中规模以上企业45家，企业集团11家，镇区内还拥有7家上市公司。由于经济实力雄厚，杨汛桥镇走的是一条全新的新农村建设之路。近三年来，全镇用于社会公共事业的经费达2亿元。2005年，仅医疗卫生与社会保障两项支出就分别比2003年增加了31倍和43.5倍，每年的教育投入占可支配财政的20%以上，2005年达到了57%。在村级基础设施建设费用中，村镇共同出资，其中镇财政负担60%；在新农村环境整治建设中，镇政府进行项目定向补助，按当年完成单项项目投资额进行相应匹配，如50万元以上的项目按10～15万元的标补助，对实施污水集中收集处理的，每完成100户以上补助5万元，对实行垃圾袋装化的村一次性补助3万元；在文化建设中，除了村镇资金外，还吸引企业参与，如镇文化体育协会，聘任几家有实力的企业为协会常任理事单位，每年每家企业缴纳2万元的会费，由此把镇文化资源配备给企业，把镇、村、企业、学校等各个文化阵地串联起来；在社会保障方面，全镇老年村民从村镇两级每月可得200元的“退休工资”，有的村还给村民免费供应口粮，补助村民养老保险保险费，免费为村民投保大病医疗保险等。在征地政策中，征地形成的集体资产经过盘点之后，量化给每个农民，然后根据收益进行分红。
（三）民营企业推动型的新农村建设模式
浙江省是全国民营经济最发达的省份，2006年以来，全省各地充分利用民营经济发达、民间资本充裕的有利条件，鼓励有责任感的企业和先富起来的农民企业家支持、参与新农村建设，走出了一条工商企业参与新农村建设的路子。省委、省政府专门召开会议，总结推广桐乡市“百家企业联百村”的成功经验。据不完全统计，2006年上半年全省各地工商企业捐赠和社会支持新农村建设的资金达到5.7亿元，其中无偿捐赠2.6亿多元，全社会合力共建新农村的热潮正在形成。
（四）民间资金主导型的新农村建设模式
浙江民间蕴含着大量的社会财富，农村居民对新农村美好生活的渴望，引发了他们参与新农村建设的极大热情。在政府的引导下，许多地方闯出了一条以民间资金投入为主导的新农村建设之路。近年来，台州市大规模开展新农村环境建设，实施“百村示范、千村整治”工程，近3年来总投资15亿元，农村环境得到初步改变。新农村建设的投资来源上，实施的是“政府主导、农民主体、社会主动”的筹资方针，其中民间资本是一支活跃的力量，充分发挥农民主体作用，让农民参与规划、参与决策、参与筹资、参与建设、参与管理。
第三节 浙江新农村建设国家审计现状
近年来，我省强化了对农村重点资金和重点项目的审计监督，涉及农村环境保护和建设、农村公共卫生和社会保障服务体系建设、农村基础设施建设等领域，通过审计，强化了经济监督，提出的许多建设性意见和建议，得到了各级党委政府的高度重视。2003年至2005年，浙江省审计机关对259个涉农部门和单位、500.27亿元涉农资金进行了审计调查，2006年全省对122个农林水与环保项目进行了专项资金审计，总金额达277.3亿元，查处违规金额2780万元、管理不规范22.57亿元，从审计和审计调查的情况看，全省涉农资金的管理使用状况总体良好，为推进全省农业和农村经济的快速健康发展发挥了重要作用。
一是关注支农惠农相关政策落实和完善。浙江省各级审计机关紧紧围绕社会保障、税费改革、公共卫生等一系列事关农村改革发展稳定的重点问题开展审计和调查，如被征地农民补偿费、农村社会养老保险基金、新型农村合作医疗等审计或调查，检查中央和浙江省各级政府支农惠农政策的落实情况，为切实维护农民利益发挥发挥了重要作用。如调查发现现行低保政策只体现低保人员的权利，没有规定享受低保人员应承担的义务，享受政策的实惠较大，不仅导致一大批低保边缘户千方百计要求申请低保，同时也使部分低保户实际收入超过低保边缘户的收入，可能形成新的社会分配不公。再如按现行被征地农民生活保障制度，县乡政府预征土地以及不按规定征地所形成的失地农民、制度建立前产生的失地农民均不能参保，导致该部分失地农民的切身利益受到影响.在乡镇财政审计中重点检查农村税费改革政策落实情况,切实维护广大农民群众的切身利益。
二是关注涉农资金管理的规范。浙江省各级审计机关把规范资金管理作为审计的重点，普遍开展了农业综合开发、扶贫资金、水利建设资金等的审计和调查，揭露和查处挤占、挪用、借用、滞留、拖欠专项资金，配套资金不到位等问题。如审计发现目前县乡以下涉农资金财务管理还较为薄弱，乡镇财务与所属单位财务普遍缺乏系统化的管理制度。大部分乡镇只管预算内资金和部分预算外资金，对数额很大的乡镇统筹、自资金未能实现统一管理。一些地方由于财政困难，可支配财力不足，为了平衡预算、弥补行政经费和财政赤字等，出现了挤占挪用涉农专项资金的问题。另外，涉农专项资金不按规定纳入专户管理和单独核算、大额现金支付、白条入账、支付手续不全等问题也比较突出。
三是关注涉农资金使用绩效的提高。近年来，浙江省积极探索涉农资金效益审计，逐步开展了对支农资金的绩效评价工作，提高了审计成效。如2006年万里清水河道建设资金审计调查，把实现“水清”是第一位的目标，从对29个市、县（市、区）507个项目调查情况看，18.23亿元资金投入所产生的实际效果与这一目标还有相当大的距离。507个项目的建设内容主要是护岸拓竣，水质改善工程偏少，一些河道水质状况没有得到明显改善，有的地方水质甚至有恶化的趋势。同时，大部分河道长效管理责任没有落实，河道建设成果难以巩固。完成整治的1395公里河道中，纳入河道保洁管理的长度为653公里，不足一半，大量农村河道处于失管状态，环境状况不容乐观。同时也发现部分涉农资金分配和拨付方式不尽科学、涉农项目实施及后续管理责任不落实等影响资金的使用效益的问题。
四是关注涉农审计方法和手段的创新。浙江省各级审计机关围绕农村建设的中心工作，不断探索创新，提出了要把预算内外的全部新农村建设资金纳入审计监督视野，突出审计重点，加大专项审计调查力度，强化对资金绩效的审计，在财政同级审、上审下、领导干部经济责任审计和涉农部门、单位的审计中突出新农村建设资金内容，充分发挥审计在新农村建设中的职能作用。
第四节 国家审计的制约因素
近几年涉农审计工作取得的成绩和积累的经验，为今后审计在新农村建设中充分发挥作用打下了坚实的基础，但是，在审计工作开展过程中，由于受到内外部多种因素的制约，审计工作也遇到了许多困难，尤其是面对社会主义新农村建设的新形势、新发展、新要求，面临着更多的挑战，也面临着机遇，需要各级审计机关认清形势，分析问题，着手加以克服和解决。具体而言，国家审计在新农村建设中作用发挥的制约因素主要包括审计理念、队伍结构、审计目标、资源整合和审计技术方法等方面。
（一）审计理念落后。部分审计机关和审计人员对涉农资金审计工作的重要性认识不足，审计理念落后，未能把新农村建设与审计工作发展目标紧密结合起来，树立“民本审计观”，切实做到关注农民利益、关注民生、服务百姓。审计机关和审计干部创新意识不强，地区之间发展不平衡。
（二）审计目标定位不全面。涉农审计缺乏统筹全面的安排，只触及到“点”、“线”，缺乏系统性，导致审计目标的实现度存在差距；范围和内容尚缺乏深度和广度，还有待进一步拓展；对涉农审计项目缺乏中长期规划管理；地方审计机关在选择项目上存在一定的盲从性。
（三）审计力量不足、素质有待提高。目前主要承担新农村建设审计的县级审计机关人员缺乏，审计力量严重不足，同时，审计队伍的知识结构、专业结构不合理、思路不新，对体制、机制、政策分析研究不够，为新农村建设提供的服务层次还不够高，制约了审计效能的最大化。
（四）审计资源整合欠缺。在服务新农村建设过程中，审计机关各专业审计的资源共享还不够及时，配合协调不够充分，审计力量整合后的协同审计能力还欠缺。国家审计、社会审计和内部审计三者缺乏有机联系和协调，特别是对村级集体经济缺乏有效的审计指导和监督。
（五）审计技术方法手段制约严重。尽管审计机关通过多年的涉农审计实践积累了丰富的经验，但审计方法仍然相对单一，依靠传统方法和经验来分析判断，极少采用抽样、测试、风险评估等先进技术方法，对绩效审计认识不清，运用不多，方法不掌握，审计技术手段相对滞后。
（六）对新农村建设总体把握不够。对全省地方新农村建设总体资金规模、来源渠道、分布结构、项目数量、进度安排、管理层次、管理办法等情况调查研究还不够深入，底数掌握不够完整。对国家和省市县为新农村建设而出台的支农惠农政策了解还不够全面，对新政策的学习领会和准确把握不够透彻。
第二章 新农村建设国家审计模式初探
第一节 研究意义
（一）审计服务新农村建设国内外研究现状的需要
1.国外审计服务新农村建设的借鉴作用不大
（1）比较成功的是韩国20世纪70年代的新村运动和德国巴伐利亚州的“三农”之路，另外，通过对美国、法国、日本等国公共财政支持农业和农村发展的主要途径的分析，国外新农村建设及公共财政对农业“一般服务支持”的实现途径、形式、时期、外延等与我国新农村建设具有很大的不同，所形成的国家审计服务新农村的借鉴作用不大。
（2）不同国家的审计体制不同，审计理念和技术基础不一致。如西方国家绩效审计和计算机审计已成为主流，但在我国刚处在起步阶段，在涉农审计中的应用尚处在探索阶段。
2.国内在国家审计服务新农村建设的实践和研究方面缺乏系统性和全面性
（1）新农村建设与国家审计两方面理论研究尚有待加强。党的十六届五中全会提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”社会主义新农村的奋斗目标，新农村建设是一项宏观经济行为，在涉农审计中注入了新的内涵和外延。
（2）我国涉农审计积累了一些经验：逐步树立了“大农业”审计观念；以真实性、合法性审计为基础，探索效益审计；以惠农政策执行情况为切入点，从提高政策执行效果入手，提出完善政策的意见与建议；加强指导服务与引导，以点带面等等。但是理论研究缺乏全面和系统，尤其是尚未能建立起切合各地实际的新农村建设审计模式。
（二）审计服务新农村建设内外部环境变化的需要
1.涉农审计的外部环境发生了变化
（1）《审计法》修订后内容的变化。将“保障社会健康发展”作为重要立法目的，进一步拓展了国家审计的监督范围，更加凸显了审计工作在保障和促进经济社会健康发展中的地位和作用。
（2）社会主义新农村建设的特点。各级政府用于“三农”方面的投入领域越来越宽、规模越来越大，政策措施也越来越多，财政支农资金“点多、面广、线长、政策性强”的特点更加明显。
（3）各级政府和社会各界对审计的需求。在高度重视“三农”问题的同时，对审计工作服务“三农”的期望值更大，对加强涉农资金审计要求更高。
2.国家审计自身发展趋势
（1）西方工业发达国家的审计现状。纵观世界审计，注重审计目标的效益性及审计方法和手段的科学性、智能化已成为主流，发达国家的现代审计，在审计类型、方法、手段、技术上已发生了重大变革。我国审计也提出了全面推进效益审计，到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系。
（2）《审计署2006至2010年审计工作发展规划》提出，要把为社会主义新农村建设服务作为审计工作重点，在总体把握财政支农资金投入情况的基础上，统筹安排审计力量，有计划、有步骤地搞好新农村建设重点资金、重点项目的审计监督。
（三）审计服务新农村建设浙江实践的需要
1.浙江省新农村建设走在前列
（1）在全国率先制定和出台了《统筹城乡发展、推进城乡一体化发展纲要》。“十五”以来，浙江各级财政部门认真贯彻落实中央“多予、少取、放活”的方针，通过一系列财税政策，加大对农村的投入力度，支农资金总量逐年提升，2005年省级支农支出达成86.1亿元，采取了一系列统筹城乡、区域协调发展的系列工程，有效地促进了农业增效、农民增收和农村面貌的改观。
（2）浙江新农村建设的步伐明显快于全国。2006年浙江省农民人均可支配收入超过7000元，连续22年居首位，浙江农村全面小康社会实现度达到68.1%，也位居全国各省区第一，浙江省将进一步全面推进社会主义新农村建设。
2.浙江审计发展水平决定了加快涉农审计转轨。
（1）浙江新农村建设的发展水平决定了加快涉农审计转轨。近年来，浙江各级审计机关强化涉农审计工作，为农村的稳定和发展发挥了积极作用。审计机关也积累了涉农审计经验，服务农村的“人、法、技”建得到提升。
（2）这些年，浙江审计加快从传统审计向现代审计转轨步伐，不断探索和深化全部政府性资金、绩效审计和审计信息化建设理念和运用，取得了明显成效。面对新形势、新情况、新任务，涉农审计也必须加快转型，更好服务浙江新农村建设。
第二节 新农村建设国家审计模式
通过对新农村建设的内涵、国家审计服务浙江新农村建设经验总结和相关制约因素的分析，初步建立起符合新农村建设特点和浙江审计实际的新农村建设审计模式，切实提高审计服务水平，更好地发挥国家审计在社会主义新农村建设中的作用。
指导思想：以“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，全面贯彻落实中共浙江省委、省政府《关于全面推进社会主义新农村建设的决定》，树立“民本审计观”，按照“围绕中心、突出重点、服务大局、提高质量、求真务实”的审计工作方针，以推动“建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入”为目标，不断提高涉农审计工作水平，切实维护农民群众的根本利益，促进农村政治经济社会全面进步，为社会主义新农村建设提供审计服务保障。
总体框架：以全部政府性涉农资金和政策审计为主线，围绕资金走向，紧紧抓住投入、生产和流通三个关键环节，采用系统审计的方式，运用综合审计的理念和方法，大力开展专项审计调查，推进计算机辅助审计，全面提升涉农审计质量和水平；建立以基层审计机关为着力点，省、市和县（区）审计机关统筹规划，协调互动的新农村建设审计格局；以涉农审计需求为导向，全面提高和合理运用审计成果，积极稳妥地推行审计结果公开。
第二节 主要内容
（一）审计对象、范围、内容
1.审计对象：涵盖财政、金融、投资、外资、社保、民政、文化、教育等诸多领域，横向拓宽，纵向延伸。重点关注三个方面，一是各级政府确定的新农村建设重点工程项目，二是投入规模大、涉及面广的重点专项资金，三是农民群众最关注的一些支农惠农政策等问题。
2.审计范围:各级各部门出台的各项涉农资金政策落实情况及支农资金管理、使用和效益情况应纳入审计监督范围。具体包括：支持农村经济发展；支持农村基础设施建设；支持农村卫生、教育、科技、文化等公共事业建设；农村税费改革转移支付；农村社会保障；农村征地拆迁补偿安置、库区移民补偿安置等。
3.审计内容：一是通过检查涉农资金的分配和拨付情况，促进各项惠农政策的落实到位；二是通过监督涉农资金的管理和使用情况，促进完善规章制度提高资金管理水平和使用效益；三是通过揭露和查处各种违法违规问题，切实维护农民群众的利益；四是通过对审计情况的分析，积极提出审计建议，促进完善新农村建设各项惠农政策。
（二）浙江新农村建设审计的重点
“十五”时期，浙江省各级财政部门加大对农村财政投入，财政资金成为浙江新农村建设的一个重要推手，2001-2005年，全省财政预算内支农支出累计310亿，比“九五”时期增长86.1%；依法筹集预算外资金投入180亿元,比“九五”时期增长97.8%。主要用于支持农业基础设施建设、促进农业产业结构升级、农村环境整治、农村劳动力素质培训、教育和社会保障等方面，同时相应出台了一系列支农惠农政策和措施。浙江省国民经济和社会发展第十一个五年规划提出了社会主义新农村建设十大抓手和十大目标，从现实角度看，由于总量和体制等原因，财政支农目前仍是其他农业和农村支持手段所不可替代的，财政投入将是新农村建设最主要的资金来源，浙江省委省省政府《关于全面推进社会主义新农村建设的决定》中指出各级财政部门要按照中央“三个高于”和“三个主要”的要求，逐渐形成新农村建设稳定的资金来源。依据发展经济学的有关理论，浙江省有必要结合自身经济发展水平较高的特点出台相应的地方政策法规，强化支农投入约束机制。湖州市人民政府为全力推进省级社会主义新农村实验示范区建设，进一步扩大公共财政覆盖农村范围，逐步提高财政支农占财政总支出的比重，按照中央提出的“三个高于”和“三个主要”的要求，逐步建立起与市场经济体制、公共财政制度和社会主义新农村建设相适应的稳定的财政支农资金增长机制，市财政建立新农村实验示范区建设专项资金，资金量在3.5亿元左右，重点用于新农村实验示范区建设“1381”工程，并在《湖州市建设省级社会主义新农村实验示范区若干财政税收政策意见》中加以具体明确，另外，湖州市财政局和省级社会主义新农村实验示范区办公室下发了《湖州市（本级）省级社会主义新农村建设实验示范区市校合作项目专项资金管理办法。可以讲，资金、项目及政策是新农村建设的根本特征，国家审计只有以资金、政策这条主线，围绕新农村建设项目，才能在新农村建设审计中发挥积极作用。
1.农业生产发展扶持资金的审计
随着建设社会主义新农村的推进，我省各级政府将加大对粮食生产、农业综合开发、农田基本保护、土地整理、水土保持等农业生产发展方面的扶持力度。地方审计要高度关注这些资金的使用安排是否有利于切实保护基本农田，提高粮食综合生产能力，是否有利于农业结构调整，促进农村二、三产业发展。通过审计，从根本上促进农业增产、农民增收、农业增效。
2.农村基础设施建设资金的审计
加强农村基础设施建设，是社会主义新农村建设的重要内容。审计重点关注乡村道路、饮水、水利、电网、通讯、农民新区、社区规划建设、扶持“中心镇”建设、乡镇工业功能区建设等财政项目建设资金的使用管理情况，揭露和查处挤占挪用项目资金、虚假招投标、虚报工程造价以及损失浪费等问题，使有限的农村基础设施建设资金发挥应有的效益。重点关注劳民伤财，借新农村建设之机搞地方“形象工程”、“政绩工程”等情况，保证支农资金合理有效使用，关注财政支农资金因立项不准、可行性研究不充分、设计不合理、管理不善或工程质量等原因，造成损失浪费、效益低下甚至损害农民利益等严重问题。
3.农村社会公共服务和社会保障资金的审计
关注农村养老基金、最低生活保障基金、新型农村合作医疗基金、义务教育、救灾救济资金和优抚助残资金等安排使用情况，确保农村社会公共服务和保障资金的安全、完整和有效，保证农民真正享受医疗、教育、水源、文化等基本的社会权利，切实维护农民的合法权益，促进农村社会和谐发展。同时，帮助农民防范或化解各类风险，要对抗旱、防汛、禽流感防治等各类防灾减灾资金加强监督，切实提高农民的防灾减灾能力；在农村，还存在大量的乡村债务，而农民是这些债务的最终负担者，审计工作要对这些乡村债务给予关注，摸清底数，分析原因，积极探索化解债务的措施和办法。
4.农村生态环境工程的审计。
主要加强对“万里清水河道”、“千万工程”、农村污水处理和垃圾集中收集、农村沼气综合利用、现代林业示范区等的审计，保障和促进农村环境改善。在开展农村环境审计中，不仅仅只包括环境资金的真实、合法与效益审计，还要对关注涉农民资金的环境效益审计，重点关注新农村建设投入项目对农村环境的影响及农村环保政策措施的执行情况及其效果。
5.农村综合改革工程的审计
主要加强对农村税费改革、县乡财政改革、“以奖代补”制度、村级组织运转保障机制等的审计。关注农村综合改革政策及配套资金是否到位，是否发挥应有的效益，确保农民实实在在地享受到改革带给他们的实惠。站在促发展、保和谐的高度，提出有针对性的建议，为党政部门制定和调整农业政策和综合配套改革措施提供依据。
6.涉农政策落实到位情况审计。
近年来，党中央、国务院陆续出台了一系列促进农业农村发展的激励、调控、支持和财政保障政策，监督检查国家政策执行和落实情况，如加强农业基础设施建设政策、加快农业发展政策、加大农业投入政策、增加农民收入、减轻农民负担政策、扶贫开发政策、保护耕地政策、退耕还林政策等，保证惠民政策及时落实。审计人员应从宏观着眼，微观入手。首先要深入学习领会各项支农惠农政策的出台背景、指导思想、预期目标，正确把握政策之间的联系与界限，从理论层面剖析“三农”政策的合理性，从而确保政策有效落实；其次针对各项支农惠农政策在实际执行中出现的问题及偏差，善于从宏观和机制层面分析研究，找出症结之所在，及时提出改进建议予以完善；此外针对新农村建设过程中出现的新问题、新情况、新事物，审计人员应以农民切身利益为出发点及时向政府有关部门反映情况，从宏观和政策上提出建设性建议，促进健全支农惠农制度。
7.新农村建设规划审计
全面推进浙江新农村建设是一项系统工程，它需要在科学论证的基础上，对每个县域的发展、乡镇建设、村庄的改造，制定出科学的规划。如2004-2005年全省各级财政安排5亿元左右资金，支持村庄整治规划的编制，已经全部完成了今后五年纳入“千村示范、万村整治”工程1151个示范村、8516个整治村的规划编制。通过审计调查，从宏观的角度对规划的前瞻性、和谐性、包容性、是否以人为本等方面提出意见和建议。
第三节 实现路径
（一）加强财政审计，不断完善县乡财政管理体制
县乡财政是涉农资金分配、拨付、管理和使用关系最密切、最基层的单位，要深入对县乡财政决算审计，总体上摸清国家和省、市对县级转移支付涉农资金、财政改革政策落实及效率效果发挥情况，重点揭露和查处涉农资金使用质量不高、各项财政改革政策执行不到位等问题。结合其他各项审计，对农、林、水、国土等各有关部门管理使用涉农资金的情况进行监督，揭示涉农资金和项目管理中存在的问题，促进深化县级财政改革，理顺各部门行政管理和服务职能，提高财政运行质量，为建设社会主义新农村提供财政保障。同时要加强乡镇财政财务收支和村级财务的监督，提出规范管理的建议，消除不稳定因素，巩固农村基层政权、服务新农村建设。
（二）加强对乡镇及涉农部门领导干部经济责任审计
《决定》明确要求新农村建设由党政“一把手”亲自抓，因此，发挥领导干部经济责任审计的评价、导向功能，运用科学发展、有利于社会主义新农村建设的评价标准，有重点、有目标地对乡镇和涉农部门的“一把手”开展经济责任审计。重点检查他们在任期内是否认真贯彻落实党和国家各项惠农的方针政策，所提出的规划、工作目标及措施是否符合广大老百姓的切身利益，各类新农村建设资金是否全部使用到位，实施的有关项目是否达到了预期效果，粮食生产、农民收入等重要指标是否真实等。总之，要通过经济责任审计，发现和揭示各级领导干部在贯彻落实新农村建设政策和涉农资金运行中的经济决策问题，增强领导干部民主决策、科学决策的意识和本领，促进乡镇和涉农部门的领导树立科学发展观，真正推动社会主义新农村建设。
（三）创新审计理念，积极尝试绩效审计
社会主义新农村建设在具体操作上可以看作政府对“三农”资金等方面的投入以便使其达到制定的各项目标指标，但是从本质上讲，我们更应该把其当作宏观经济行为，因为其牵涉到了总供给、总需求、总投资等经济总量，是关系到国民经济全局的重大经济活动。审计主体必须要有宏观经济的意识。注意分析把握涉农资金及其项目管理的整体情况，把审计事项放在建设社会主义新农村的大的政策背景下进行考察，把审计发现的问题放在整个项目和资金管理的总体情况中进行审视，以便适应及服务于社会主义新农村建设。
地方审计在开展真实合法性审计的同时，要积极开展效益审计。一方面，在检查确保新农村建设资金合法真实的基础上，对照资金使用目标和有关农业、农村经济政策，着重检查这些资金使用的经济性、效率性、效果性，使有限资金发挥最大效益。另一方面，对审计查出的各类问题，要以“三个有利于”为标准，按照科学发展的要求，客观判断，综合分析，揭示影响涉农资金使用效益的深层次问题，提出审计建议，促进优化支出结构，提高管理水平，促进新农村建设资金管理水平和使用效益的提高。
（四）立足审计调查，全方位关注新农村建设发展情况
由于新农村建设资金投入方向比较分散，投入渠道也较多，审计机关要充分利用审计调查宏观性强、作用范围大、工作方式灵活的特点，积极开展多种形式的专项审计调查，提高专项审计调查的比重，保证对涉农资金审计工作的覆盖面和实效性，在更高层次上发挥审计监督的作用，提高审计工作效率。
要围绕资金审计这条主线，检查总体投入情况、投向变化和投入构成是否合理合法、资金使用管理是否真实合法、安全完整，同时要全方位关注农村建设发展情况，审计机关要紧密围绕推进乡镇机构和事业单位改革、农村义务教育改革、县乡财政体制改革为重点的综合配套改革和构建新型农村公益性事业服务体系等改革措施的执行进行监督，立足宏观研究农业问题，密切关注农业政策的执行情况，从制度上、机制上分析研究农业政策执行中存在的问题，有针对性地提出建议，为党委、政府进一步完善涉农政策提供决策依据。
（五）明确审计重点，做好追踪问效审计
新农村建设是一项规模大，涉及面广的工程。对于审计机关而言，审计工作量也将很大。所以，审计工作的开展必须明确审计重点。在审计工作中，应注重各级政府新农村建设重点工程项目，应注重重点专项资金的合法效益问题，应关心农民最关心的事件项目，做好为民服务。
新农村建设投入资金运行的特点要求审计机关做好追踪问效审计工作，审计机关要以新农村建设资金的走向为线索，采用跟踪审计的方式，能够及时地进行查处和纠正资金的拨付、使用、管理中存在的违规问题，促进项目按规定顺利实施和完成，提高资金的使用效益，提高审计监督评价效果。
第三章 完善机制，整合涉农审计资源
第一节 组织机制
（一）加强组织管理
1.各地成立涉农资金审计工作协调领导小组或联席会议，由政府及相关职能部门负责人组成，负责协调各涉农主管部门与审计部门的相互配合，共同开展涉农审计工作，强化对涉农审计工作的组织领导，切实协调和解决涉农审计工作中遇到的困难和问题。审计机关内部成立审计服务社会主义新农村建设领导（协调）小组，加强组织领导，确保协调推进。
2.省、市、县（区）三级联动，信息互通，成果共享，上级审计机关要加大对下级的指导力度。树立“大农业”审计观念，坚持全局“一盘棋”，采取“上审下”与“交叉审”相结合的方法，力求打破部门界限和专业分工，实现优势互补。根据涉农资金走向，贯穿于财政金融审计、行事和社保审计、经济责任审计、固定资产投资审计、农业和环保审计等领域；贯穿于预算执行审计、财政财务收支审计、专项审计调查等种类。
3.齐抓共管，形成整体监督合力。涉农审计工作不仅是审计部门的事，各监督部门和各涉农主管部门要在各自职责范围内加强对涉农资金的监督检查。监察部门要及时查处截留、挤占、挪用涉农资金、损害农民利益的各类案件。财政部门要加强对涉农主管部门预算执行进度、项目资金分配和管理使用等情况的督促跟踪，促进涉农资金落实到位。涉农主管部门要建立健全内部审计监督制度，加强对本部门资金安排和分配情况的监督，积极协助、配合监察、财政、审计等部门开展监督检查工作。
4.完善机制，建立协调通报制度。审计机关要加强与各涉农主管部门及其他监督部门的联系，建立必要的沟通协作机制。对审计中发现的严重违法违规问题，审计机关要及时移交纪检、司法部门查处；监察部门要及时通报审计机关移送涉农案件的查处情况；财政及各涉农主管部门要向审计机关提供部门涉农资金预算安排、政策落实、资金分配、重点流向等资料，并及时向审计机关通报涉农资金管理使用过程中存在的突出问题以及涉农政策执行中遇到的新情况、新问题，为审计机关确定年度审计项目计划提供参考依据。
（二）加强计划管理
1.加强调查研究。审计机关要加强调查研究，从以下几方面摸清涉农资金的基本情况：一是政策情况，即各级政府及有关部门关于社会主义新农村建设的重要政策措施、分阶段工作重点等；二是投入情况，即各级政府及有关部门投入社会主义新农村建设资金的规模及结构分布情况；三是项目情况，即本地区涉及社会主义新农村建设的项目总量、重点及主要项目的资金来源和规模、项目建设期限及进展情况；四是管理情况，即有关资金和项目的管理体制、模式、相关制度规定及其存在的困难和问题等。
2.搞好统筹规划。在加强调查研究、全面掌握情况的基础上，结合审计资源状况，对本地区、本单位的涉农审计工作作出统筹规划，分阶段、有计划、有步骤的安排好各项工作。要根据国家、省、市、县新农村建设的总体安排，编好中长期规划和年度计划，搞好年度审计项目计划与中长期规划之间的衔接，探索实行滚动项目计划。实行计划执行情况考核和审计项目后评估制度。
（3.合理调整项目计划结构，要逐步提高涉农项目在计划中的比重，提高涉农项目在各专业审计领域的比重和投入力量。注意项目计划的连续性，分步实施，逐步推进，在内容、时间、进度、人员的安排上要做到相互衔接。
第二节 保障机制
（一）转变审计理念
1.树立民本思想。审计机关要把服务社会主义新农村建设与审计工作发展目标紧密结合起来，从促进经济社会发展和审计事业发展的高度出发，牢固树立以人为本、以服务为主、切实做到关注农民利益、关注民生，服务百姓，关注支农惠农政策的落实，寓服务于监督之中的审计工作理念，积极探索利用审计手段服务社会主义新农村建设的有效方式和途径，达到服务大局、促进发展的目的。
2.注重审计创新。以专项审计调查为主要审计方式；积极推进计算机辅助审计；充分发挥抽样审计、内控测评的技术方法在涉农审计中的运用；以对国家重大支农政策执行情况和关系农民切身利益的财政专项资金的绩效审计为重点，探索建立涉农绩效评价指标体系。
（二）加强质量控制
针对涉农资金“点多、面广、线长、政策性强”、基层财务基础普遍较差等特点，不断完善涉农审计质量控制体系，加强审计项目全过程质量控制，落实审计工作各环节的工作目标和质量要求，实行审计质量责任追究制度，防范审计风险。
（三）加强审计成果的综合分析和开发利用
1.实现审计成果信息资源共享。浙江省新农村建设虽然存在着地区差异，但总的方向和目标是一致的，各地的审计成果应该具有相当大的同一性，各地审计部门应加强沟通，互通信息，资源共享，提高审计效能。
2.总结审计经验。新农村建设审计具有鲜明的时代特征，审计工作对此还没有很好的经验可循，各地审计机关要及时总结经验，提供丰富的第一手实践材料，并提出自己的看法与见解，形成经验；上级审计机关要及时汇总分析实际问题，集思广益，形成审计经验库，结合各地不同情况交流学习，制定审计工作办法，以指导以后审计工作的开展。
3.加强分析研究。对审计发现的普遍性、规律性、典型性、苗头性的问题要及时上报，并从宏观角度提出完善政策措施的建议，另外，要及时发现新农村建设过程中的典型经验，指导面上实践，为党政领导决策服务，提高审计成果运用能力。
（四）增强审计工作透明度
1.建立审计项目计划公开、审前公示制，让新农村建设的主体参与进来，获取更多的信息，最大限度实现审计目标。
2.积极推进和不断完善审计结果公告制度，把审计监督与社会监督结合起来。逐步规范公告的形式、内容和程序，逐步健全科学规范的审计结果公告制度。对认真开展社会主义新农村建设的部门、单位予以肯定和表扬，宣传推广典型经验和做法，对挤占挪用、损失浪费、贪污腐败等违法违规问题予以曝光，为社会主义新农村建设创造良好的舆论氛围。
3.密切与被审计单位的联系和沟通，积极促进审计发现问题的整改。把审计发现问题的整改情况作为审计结果公告的重要内容。
第三节 整合优化涉农审计资源
审计资源是指一切直接或间接地为审计监督工作所需要的资源，它包括审计的人力资源，技术资源，信息资源，成果资源及社会资源等。如何科学整合涉农审计资源，提高审计工作效率，极大限度地发挥审计机关的整体效能，已经成为亟待解决的一个重要问题。根据新农村建设审计的特点，应该重点把握以下方面。
（一）优化涉农审计人力资源
1.加强队伍建设。调整充实农业审计机构和人员，加强农业审计力量。特别要加强县（区）级审计机关涉农审计力量，新农村建设最终的落脚点是在“三农”上，基层审计机关的任务和责任是最重的。同时，优化涉农审计干部队伍的知识和能力结构，提高复合型人才占整个涉农审计人员的比重。举办涉农审计专业培训班和专题研讨班等方式，促进提升业务层次和水平，在培养“一专多能”的合格人才上狠下功夫。
2.提高政策判断能力和服务大局能力。准确全面掌握政策，善于从新农村建设的大局出发，思考分析问题。要进一步加强调查研究，尽快熟悉各级政府及有关部门关于新农村建设的重要措施、分阶段工作重点。深入研究“三农”问题的实际情况，准确把握政策界限，在熟悉农业、农村、农民中正确掌握和运用政策。
（二）整合审计社会资源
1.根据新农村建设需要，积极支持有条件的乡（镇）建立审计机构，配备专兼职人员，要充分发挥农业部门为主的村级集体经济审计工作，审计机关要加强指导，加强联系。从目前情况看，成立独立的乡镇审计机构，并作为市（县）国家审计机关的派出机构，对乡镇及村级集体经济组织进行审计，是一种行之有效的方法，只有将乡镇集体经济审计监督纳入国家审计范畴，才能真正发挥其独立性、权威性和效果性。
2.整合审计社会资源是指除国家审计资源以外，与审计业务有关的审计主体人力、物力资源的总合，主要包括内部审计和社会审计。除此之外，还包括各级领导和上级审计机关对审计的支持和指导。审计机关与各有关单位的协作，也应作为一种审计资源。目前，由于主客观原因，其他资源与国家审计联系甚少，资源浪费严重。相对于新农村建设对审计的巨大需求，仅仅依靠国家审计的力量是远远不够的，也是不可能的，只有充分整合社会的审计资源，才能真正对新农村建设起到有效的监督作用。在整合上，可以考虑审计项目、审计成果、审计信息、参与程度等方面的整合。
（三）整合审计信息资源
信息资源的主要内容包括以往的审计档案、被审计单位的各种资料以及政府其他部门发布的法律、法规等各种信息。这些信息越来越受到社会的普遍关注，审计机关科学整合好信息资源，不仅是审计发展的需要，也是提高审计时效性、降低审计成本的需要，因此，要做到努力提高三个方面的水平：第一、要提高审计成果的利用水平；第二、要提高审计成果的转化水平；第三、要提高信息资源的共享水平。信息资源上打破封闭式管理，实现各种信息资源的互相利用。
第四章 新农村建设国家审计理念与技术方法
第一节 新农村建设审计的新特点
（一）审计目标趋重效益性
随着我省公共财政框架的逐步建立和完善，新农村建设审计目标更加注重效益性。一方面，我国社会主义新农村建设有明晰的国家政策法规，我省各级政府出台了一系列相关配套制度和政策，为我们审计工作提供了一个开展绩效审计的基本条件；另一方面，公共财政体制运行目标之一是效益性，社会主义新农村本身是一种集约和谐的追求效益的建设，二者具有统一性，另外也体现了我省审计转型的特点。
（二）审计内容拓展
新农村建设是一项重大的系统工程，涉及到农业、农民和农村三大主体的发展。浙江又走在前列，相比其他省份，涉农资金总量大、来源渠道多，各级政府资金投入层级多，资金种类多。而且，提供农村公共品的资金，农村基础设施建设投入资金以及用于农村义务教育、农村社会保障制度等方面的财政投入都牵涉到多个部门、多个项目，审计面对的是繁杂的多个审计客体、审计对象，审计难度更加凸现。
（三）审计时间全程化
按照现行行政管理体制，支农资金从申请到立项划拨，再到使用，中间涉及很多环节。社会主义新农村建设涉及到的项目众多，建设周期长，审计工作必须关注项目的全过程，从以往单一的事后审计发展为事前、事中和事后审计相结合，从以往的静态审计转变为静态审计和动态审计相结合，监督评价涉农资金运行的全过程。另外，审计内容的扩大，也会使得审计监督的领域进一步拓宽，审计时间向全程化趋势发展。
（四）审计风险加大
首先，政治环境、经济环境和社会环境的变化引起了审计环境的变化，审计工作面对的是一个复杂多变的环境，审计风险必然加大；其次，审计目标的效益性转变，而效益审计没有完整的评价体系和评价标准，尚处在探索阶段；第三，资金量大业务复杂带来的审计内容的扩大，而审计资源尚未相应增加，使得审计机关缺乏客观条件应对；第四，事前、事中和事后审计并存，有些审计结论和建议只能根据趋势、环境等间接证据做出，客观证明力较弱。
第二节 系统审计
（一）系统审计原理
系统审计是指在系统科学和信息技术支持下的审计理论方法，表明一种审计理念。它继承了传统审计中的很多合理部分，是以传统审计的理论和方法为基础的，不但保留财务会计报表审计中一切精华的理论和手段，而且吸纳系统科学及系统科学支持下的信息技术、计算机及通讯工具等先进工具，将分析和综合、归纳等方法有机结合起来，是传统审计理论的发展和完善。审计系统是在一定的经济社会环境下产生，又在特定的外界环境中存在和发展。它是环境的产物，必须和环境相适应。但审计系统的存在和发展又反过来影响和改变环境。
传统审计的思维方式是先分析对象的各个部分，然后再综合为整体。这种思维方法的局限性在于把分析与综合� |