绍兴市审计局课题组

[摘要] 本文以地方审计机关推行审计结果公告制度的实践探索为基点，在调查了解实施现状的基础上，肯定成绩，分析研究存在问题，剖析这些问题的产生原因，引发了有关审计结果公告的制度功能、实施效果和环境营造等三个方面的理性思考。最后，建议从提高思想认识、加强组织领导、防范审计风险、严格依法行政等六个方面着手，指导地方审计机关积极稳妥地推行审计结果公告制度。

[关键词] 审计结果公告  实践  思考

审计结果公告制度，是指审计机关依法向社会公众公布审计报告所反映的内容及相关情况，利用社会舆论监督促使审计查出的问题得到纠正和落实的一项制度。随着我国民主与法治建设的不断推进，审计结果公告制度已成为审计工作的一项重要内容。开展对审计公告制度的研究，在实践中使之日臻完善，是各级审计机关和广大审计人员当前面临的一大课题。为全面了解和掌握基层审计机关审计结果公告工作开展情况，课题组人员深入绍兴市所辖六个县（市、区）审计局，通过召开座谈会、填报统计表、查看审计项目档案等方法，调查了解审计结果公告制度实施情况，分析研究存在问题，剖析这些问题的产生原因，提出进一步推广实施审计结果公告制度的对策建议。

一、审计结果公告制度的实践探索

审计结果公告制度在国外早已实行，但在我国只是近几年的事，自2003年审计署向社会公告“关于防治非典型性肺炎专项资金和社会捐赠款物的审计结果”以来，审计结果公告制度陆续在全国各地实施，审计工作日趋透明。绍兴市也与全国各地一样，积极探索大胆实践，审计结果公告工作迈出了坚实的步伐。据统计，2006年度绍兴市两级审计机关共发布审计结果公告117只。按公告形式分：被审计单位政务公开栏张贴107只，占92%；县（市、区）政府网站及公告栏公布5只，占4%；《绍兴日报》、《今日新昌》等新闻媒体刊登5只，占4%。按公告项目类型分：领导干部经济责任审计项目107只，占92%；慈善总会捐赠款物4只，占3%；新型农村合作医疗资金2只，占2%（四舍五入）；城乡最低生活保障资金、关工委帮困助学金、福利彩票公益金、乡镇财政运行情况调查各一只，共计4只占3%。例如：绍兴市审计局已经连续四年在《绍兴日报》上公告慈善总会捐赠款物审计结果；绍兴县、诸暨市、新昌县、越城区审计局将全部领导干部经济责任审计项目的审计结果，在被审计单位政务公开栏张贴；嵊州市审计局将城乡最低生活保障资金和慈善总会捐赠款物的审计结果，在市政府政务公开栏公告；上虞市审计局将新型农村合作医疗资金和慈善总会捐赠款物的审计结果，在《上虞日报》上刊登。

调查结果表明：审计结果公告制度促进了审计工作的透明和规范，有利于把审计监督与群众监督、舆论监督有机地结合在一起；有利于对审计发现问题的纠正和整改；有利于增强审计对象的财经法纪意识、强化和规范日常管理和运作；有利于增强审计人员的风险责任意识，提高审计工作的质量和水平。审计结果公告制度顺乎民心、合乎时代潮流，是一项值得推广的审计工作新举措。但是，从调查情况看，由于地方审计机关在领导体制、审计环境、审计资源等方面跟审计署不尽相同，基层审计机关的审计结果公告工作尚处于试点探索阶段，不可避免地存在着一些问题和不足，迫切需要进一步规范和完善。

一是审计结果公告项目数量少、公开范围较小。2006年度绍兴市两级审计机关共发布审计结果公告117只，占年度项目计划数（250只）的46.8%。从公告形式看，受众面相对较小的被审计单位政务公开栏张贴的有107只，占92%；在新闻媒体上公告的只有5只，占4%。此外，在新闻媒体上公告的5只项目，全都属于专项资金审计项目，地方财政预算执行情况审计、部门预算执行和其他财政收支等项目的审计结果尚未在大众媒体上发布。

二是审计结果公告披露问题少，公众反应平淡。向媒体公告审计结果的项目都是一些资金量小、管理相对比较规范的日常性审计项目。审计结果公告披露的问题少，大多数未涉及实质性问题，问题责任多数归咎于体制机制方面，需要被审计单位来承担的比较少。有的审计结果公告没有问题，只有建议意见；有的为避免负面不良影响，将审计报告中披露的问题在结果公告中删除。由于审计结果公告披露问题较少、力度不足，社会关注度不高，公众反应较为平淡。

三是审计结果公告格式不够规范，审批程序不够严格。有的审计机关对审计结果公告未能统一编号，在项目档案中无据可查；有的审计结果公告内容与审计报告完全相同，缺少审计发现问题的整改情况；有的审计结果公告审批程序不够严格，政府领导审批环节只是口头汇报同意，无书面记录。

具体剖析产生上述问题的原因，主要有以下四个方面：一是认识不到位，审计机关不想公告审计结果。有的审计干部认为当前经济领域中的违法违纪现象还相当普遍，有的问题甚至还比较严重，社会公众的评价和监督还不够理性，将审计结果向社会公众公布，担心引起群众的不满，甚至产生负面影响，给政府工作和审计工作造成被动。此外，目前与审计结果公告相适应的法律法规不健全。根据《审计法》的有关规定，审计机关可以向社会公布审计结果。也就是说，审计结果可以向社会公布，也可以不公布，审计公告是审计机关的权限，而非义务，多一事不如少一事，审计机关不想公告审计结果。二是受双重领导体制制约，审计机关不敢公告审计结果。地方审计机关实行本级政府和上级审计机关双重领导体制，人财物受本级政府和相关职能部门的管辖。由于受财政体制、政绩考核、地方声誉等方面因素的影响，当地政府不希望将审计发现的问题公布于众，因担心吃力不讨好冒犯当地领导，地方审计机关不敢公告审计结果。三是审计工作质量不过硬，审计机关不愿公告审计结果。审计公告是一把“双刃剑”，它不但将被审计对象的财政财务管理情况公布于社会，同时也将审计机关自身工作的好坏公布于社会，对审计工作质量和审计人员的素质提出了更高的要求。地方审计机关由于担心审计结果公告引发审计风险，影响审计机关的声誉和社会形象，不愿公告审计结果。四是审计公告披露的问题处理难，审计机关不屑公告审计结果。近年来，国家审计署公告审计结果的力度很大，刮起了一阵接一阵的 “审计风暴”，但对于“屡审屡犯”和只见“审计风暴”不见“问责风暴”问题，社会舆论质疑颇多，这就大大削弱了审计结果公告的作用和效果。最高审计机关的公告效果尚且如此，地方审计机关更是不言而喻了。花心血冒风险推出的审计结果公告，换来的却是社会公众的质疑，地方审计机关不屑公告审计结果。

二、审计结果公告制度的理性思考

为什么要推行审计结果公告制度？怎么样提高审计结果公告的实施效果？实行审计结果公告制度需要注意和把握哪些方面的关系和问题？围绕这三个问题，引发了我们的三点思考。

思考之一：关于审计结果公告的制度功能

审计是民主和法治的产物，它满足了公民对知情权的需求。公民作为纳税人和公共资源的所有者，有权得知作为受托人的政府如何使用财政资金和分配公共资源。但是公民作为个体，既不具备足够的精力实现对政府运行状况的监督，也缺乏对称的信息渠道获得相关知识。如果任由这种能力和信息的不对称肆意发展，不可避免地会出现纳税人懈怠于履行纳税义务和政府无度使用财政资金的恶性循环。因此，一方面政府部门公开其对财政资金的使用情况十分必要，另一方面设立专职监督机构辅助公民对政府经济行为予以专业的审查。

透明度是社会和经济问题的最佳“药品”，阳光是最佳的“防腐剂”由于受习惯势力、传统文化等方面的影响，不少同志对审计结果公告心存疑虑，怕字当头，顾虑过多。习惯于少数人关起门来办事。这种方法不仅脱离群众，而且还可能引发官僚主义甚至产生腐败。审计发现的问题要不要公开，是只让少数人知道好？还是让全体人民都知道好？答案当然应该是后者。首先，发现问题的目的是为了解决问题。审计发现问题，就好像给人进行健康检查发现一个人有病，如果隐瞒病情不及时治疗，那就会贻误病情错失良机，就可能导致不治身亡。审计部门好比体检机构，治病的医生是相关职能部门和人民群众。广大民众有权监督对这些问题的处理，有权提出处理建议，有权通过立法等手段完善防范措施。排除了人民群众，这个医生是不完整的，医疗效果就会受影响。有人担心向全社会披露问题会产生消极负面影响，对此，我们应该相信群众依靠群众。历史的经验告诉我们，政务不公开不透明的危害很大，这不仅是对民众知情权的剥夺，还因为它掩盖了问题，制造假象，可能使问题越来越严重。此外，如果一些问题不向社会公开，而是通过小道消息在社会上传播，反而造成意想不到的恶劣影响。按照受托经济责任理论，公众把公共资源的管理和使用权委托给政府。审计机关通过对政府受托经济责任的履行情况进行审计，并把结果向公众公告。在这个过程中，如果说审计机关是公共财产的“看门狗”，那么审计公告就是这只“看门狗”的“吠叫声”，提醒公众注意公共权力运行中出现的问题，督促权力的行使者不断提高管理水平。

记得民建创始人黄炎培先生曾经说过：“一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，要跳出‘其兴也勃焉’，‘其亡也忽焉’的周期率，就必须走民主化这条新路。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。审计结果公告制度就是要增强政府行为的透明度，更好地保证公众的知情权和监督权，为民主化建设架设桥梁，铺平道路。

思考之二：关于审计结果公告的实施效果

“羊群效应”的启示。管理学上有一个“羊群效应”，说一群羊是一个很散乱的群体，平时大家在一起盲目地左冲右撞。如果有一头羊发现了一片肥沃的绿草地，并在那里吃到了新鲜的青草，后来的羊群就会一哄而上，争抢那里的青草，全然不顾旁边虎视眈眈的看管者，或者看不到其他地方还有更好的青草。这是一种典型的“行为复制”现象，就是说，如果带头的“羊”不能受到应有的惩罚，那么自然会有越来越多的“羊”加入到违规的行列之中，违规行为就难以在根本上得到矫正。

审计公告的威慑力就在于对披露问题的处理和问责。审计是手段，还不是目的，如果不能依据审计结果整肃财经纪律，审计工作的实际意义就要大打折扣。而从目前情况看，由于法律制度方面的缺陷，致使违法乱纪成本过低，处理处罚力度不足。就拿预算管理方面的问题来说，我国1995年实施的《预算法》，对预算违法的法律责任只有十分简单的三条规定，而且这三条规定中只涉及行政处分，而不涉及刑事处罚。这就造成无论我们下多大的决心要想处罚预算违规单位和个人，也只能“依法”在行政处分的层级内选择处理方式，何况随着形势的发展，预算违法的情形已经远不止这三类，要想对形式多样的预算违法行为进行处罚就会遇到“法无明文规定”的现实尴尬。这样的法治环境如何能产生“问责风暴”？这样的处罚力度又怎能抵过巨大的利益诱惑？在法治社会中，只有健全法制、消除法律缺陷、完善法律责任体系，才能让所有的违法行为受到制裁，才能让审计结果公告发挥威慑力，才能给人民群众一个满意的答复。

审计结果公告必须依法规范，制度配套。屡查屡犯既有认识上的原因，也有背后利益驱动的原因，还有制度方面的原因。为什么这么说呢？首先，预算本身目前还缺乏科学、合理的定额和标准，有些预算还不够细化。这是制度本身的原因；另外，预算的公开度、透明度还不够大，缺乏广大群众的参与、管理和监督，《预算法》等相关法律法规也还有不完善的地方，违反预算制度的处罚规定也不是很具体很严格。这些制度上的疏漏是导致屡查屡犯的一个重要原因。审计结果公告必须制度配套依法规范。在审计机关内部，要严格执行行政执法过错责任追究制度，增强审计人员的风险责任意识，确保审计公告不出差错。对于被审计单位，要严格实行经济违法行为问责制，对违法违规行为的当事人给予相应的党纪政纪直至刑事处分，充分发挥审计监督的威慑力。对于审计发现的问题，要建立跟踪督查制度，督促被审计单位整改问题，加强管理，更好地发挥审计服务职能。

    思考之三：关于审计结果公告的环境营造

审计结果公告需要良好的制度环境。从我国民主法制建设的进程看，实行审计结果公告制度是大势所趋。但是这种“势”现在还需要人们去努力营造。古人云：“激水之石，至于漂石者，势也”，“古善战者，求之于势”。这就告诉我们一个道理：做任何事情都离不开造势，都要形成一种氛围，也就是说要解决做事的大环境问题。目前，国家审计署推行审计结果公告的力度比较大，被新闻媒体称之为“审计风暴”，但地方审计机关鲜有跟紧，究其原因就是很多地方缺乏实行审计结果公告制度的外部条件和环境。

实行审计结果公告制度，地方审计机关要重点关注和处理好三个方面的关系。首先，要处理好与同级党委、人大和政府的关系。审计机关发布审计结果公告，要严格按照有关规定，办好审批手续，对于按规定可以由审计机关自行公告的审计事项，也要及时做好请示汇报工作，争取领导支持。同时，要求各级领导从全局的高度来认识审计结果公告问题，积极支持这项工作，为其创造一个好的环境。地方各级政府领导要消除狭隘的思想观念，不能搞地方保护主义，不能为了局部地区的利益而损害国家的利益。只有各级党政领导重视了，认识到位了，审计结果公告工作才能真正做好。其次，要处理好与被审计单位的关系。作为被审单位都不希望被审计公告点名，更不愿意向公众披露自己的问题。审计人员不能“居高临下”，要注意换位思考，实事求是地进行沟通，使审计认定的问题更加切合实际。通过我们的工作，要使被审计单位明白，审计以及公布审计结果，不是要与谁过不去，而是要推动政府的法治化进程，推动整个国家和社会的进步。最后，要处理好与新闻媒体的关系。审计结果向社会公开，受众大致可以分为五类：即党和政府、审计对象、新闻媒体、专家学者、普通群众。五者之间存在互动的关系，媒体作为中介，既是党和政府的喉舌又反映人民的呼声，并有其自身的工作特点和活动规律。审计结果公开后，真正在舆论间传播的并非审计结果公告的文本本身，而是经过新闻媒体收集整理、加工提炼而成的各种新闻焦点。审计机关一方面要重视与新闻媒体的沟通，及时报道审计工作的成果和存在的困难，以取得人民群众、专家学者以及其他公务人员的理解和支持；另一方面要积极研究媒体的宣传规律，把握舆论的焦点、热点，指导具体的审计工作，推动关于审计的舆论宣传更加成熟，更具理性和建设性。

推广实行审计结果公告制度，审计机关一定要充分考虑经济社会的发展需要和承受能力，着力营造一种宽松民主的社会环境。我们有理由推断，随着政务信息公开力度的加大和“阳光政府”建设的推进，审计结果公告的外部环境必将日益得到优化。

三、推行审计结果公告的对策建议

审计结果公告是一项改革，它不仅需要适宜的法律环境、政治环境、人文环境，更需要作为改革者的审计人员拥有一往无前的勇气、攻尖克难的胆识和先行一步的锐气。作为地方审计机关，在指导思想、操作程序及配套措施等方面，需要研究和把握以下六个方面的问题。

一要认清形势，提高认识。审计机关向社会公布审计结果，这是国际惯例，也是审计的一项权力，是发挥审计监督作用的有效保证。《中华人民共和国政府信息公开条例》将于2008年5月1日起施行，该条例确立了“以公开为原则，以不公开为例外”的原则。《审计署2006至2010年审计工作发展规划》，要求到2010年，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，所有审计和专项审计调查项目的结果，将全部对社会公告。地方审计机关一定要认清形势提高认识，要以一种强烈的事业性和高度的责任感，把推行审计结果公告制度作为贯彻落实科学发展观、推进审计转型、促进审计成果转化的强力抓手，提高审计工作透明度，自觉接受社会监督，强化审计机关的监督与服务职能，增强审计机关的执行力和公信力。

二要积极稳妥，循序渐进。审计结果对外公告，要遵循“积极、稳妥”原则，根据需要和可能，有计划、有准备地稳步推进，不可急躁冒进、急于求成，切实把握好公告的渐进性。就市县审计机关而言，审计公告的首要任务是公开审计机关受政府委托向人大常委会作的预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告，以及各部门针对审计披露问题如何整改的报告。其次，对关系人民群众切身利益的社保基金、住房公积金、扶贫救灾资金、教育经费等重要事项的审计结果也应优先列入。此外，对于领导干部经济责任审计项目，可以有针对性地选择适当的方式、在适当的范围内予以公布。

    三要加强领导，设立机构。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的有关规定，“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”建议各级审计机关建立审计结果公告领导小组和办公室，领导小组由局长任组长，总审计师任副组长，副局长及法制机构负责人为成员。办公室设在法制机构，由办公室负责制定年度公告项目计划，审核审计公告内容，搜集整理公告反馈信息，应对公告争议等事务。

    四要建立机制，防范风险。审计结果公告将被审计单位财经管理、领导决策等情况向全社会曝光，也使审计工作完全置于公众监督之下，工作成果将面临国家法律、被审计单位和社会公众的共同检验，风险完全显性化，任何一个环节的疏漏，都有可能直接导致舆论攻击、行政诉讼。要确保审计结果公告不出半点差错，经得起历史、社会和法律的检验，必须建立健全以下六项工作机制：一是审计公告可行性论证机制。对计划公告审计结果的项目，要广泛征求社会各界、本级人民政府和上级审计机关的意见，要组织相关人员进行可行性分析论证。在公告发布之前，要全面预测公告以后可能产生的社会反响，既要防止出现审计公告无内容，淡出公众视野，或公告内容较少引发官官相护质疑；又要防止因问题过于严重，引起轰动、争议，影响社会稳定，或屡查屡犯，见怪不怪等麻木现象。力争使每一只审计结果公告都能达到推动整改、完善制度、凝聚人心这样一个总体目标。二是审计公告审核把关机制。对于拟公告审计结果的审计项目，要实行审定审计报告制度，由审计机关领导召集审计组所在部门负责人、法制机构负责人、审计组组长和其他人员，召开审计业务会议讨论审定。审定审计报告时，要充分听取、认真研究被审计单位的意见，正确的要予以采纳，事实本身不清楚的要及时采取补救措施。对公告内容要进行反复推敲，真正做到事实清楚，证据确凿，定性准确，评价实事求是、客观公正，切实提高审计结果公告的质量，防范审计风险。三是审计执法责任追究机制。审计机关要按照国家审计准则的要求，严格执行复核、审理、审计业务会议和重大事项汇报制度，建立审计质量考核指标体系，把审计质量考核内容与防范审计风险有机结合起来，做到谁主审谁负责，谁出差错谁承担责任，增强审计人员的责任感和风险意识。建立责任追究制度，明确审计小组、审计组长和审计人员各自的权力和责任，将责任具体落实，促进审计工作各阶段以及各岗位审计人员各负其责，各担风险。四是审计整改情况报告机制。按照国际惯例，真正的公告应该是把审计报告以“直通车”的方式直接对外公布，通过舆论监督督促有关部门去解决。但是我国的体制跟西方国家不一样，在我国审计机关拥有行政执法权，可以对被审计单位的违法乱纪行为进行处理处罚。因此，我国的审计结果不仅包括审计组实施审计的基本情况，审计查出的问题及处理意见，针对被审计单位的问题提出强化管理的建议，也包括被审计单位对查出问题的整改情况。把审计整改情况一并公开，公众才能了解审计的全貌，这也符合执行审计结果公开的宗旨。要建立审计整改情况报告机制，通过审计回访和调查座谈，对被审计单位报送的整改落实报告进行严格审核，客观公正地公告审计发现问题的整改落实情况。五是审计公告反馈信息整理机制。审计结果公告信息反馈机制，是指国家审计人员采用审计回访、审计项目抽查、审计结果公告考评等方法，定期收集、分析审计结果公告工作中存在的主要问题，并找出产生的原因和关键控制点，及时反馈给决策者，以便采取措施。在审计结果公告后的一段时间内，审计机关应当专门组织力量，有针对性地收集、征求意见，调查了解党委、人大、政府、被审计单位以及社会各界对审计公告的评价，并将其进行归纳总结，查找问题，分析原因，促进审计质量提高。六是审计公告争议应对机制。站在不同的角度看待同一只审计公告，形成的态度和观点肯定不同，就有可能引发各种争议，如果得不到有效解决，将有损审计形象，影响社会稳定。审计机关要建立公告争议应对机制，落实机构和人员，通过适当途径来解决争议问题，消除公众疑虑。解决争议问题主要有两条途径：一是完善来信来访制度，针对来信来访者提出的问题，由审计组长或其他人员负责解释；二是召开新闻发布会，通过各种媒体定期将收集到的普遍争议向公众解释，现场回答公众代表的提问。

    五要依法行政，督促整改。审出问题不处理问题等于没有审，这已经成为社会共识。从目前情况看，无论是环保执法，还是土地执法、食品卫生执法，普遍存在着偏轻偏软问题。具体表现为处罚方式单一，大多是罚款了事，对责任人的处理不到位，违规违法的成本太低、监督力度过弱。审计结果公告制度必须与依法行政、严格执法相配套。如果屡审屡犯、只见问题不见整改和问责，审计公告的作用和效果就会大打折扣。要严格依法行政，强化执法力度，对于审计查实的问题资金，该上缴财政的上交，该归还原资金渠道的归还，该调整会计账目的调账处理。涉嫌违纪违法的案件线索要及时移送纪检监察部门和司法机关处理。对那些无视法律、顶风违法的领导干部，必须从重处分。对于同类性质的单位和问题，处理标准要统一，处理意见要一致，不能厚此薄彼，要一碗水端平，自觉接受公众监督。审计机关要对被公告单位存在问题的整改落实履行起监督责任，督促帮助其出台政策措施，建立配套完善的财政财务制度，从而使审计结果公告真正纳入制度化、法制化、规范化轨道。