2007年度调研文章二等奖
浙江省审计学会
建设社会主义新农村，是我们党在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展全局出发确定的一项重大历史任务，是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会和推进和谐社会建设的必然选择。审计机关作为政府的综合经济监督部门，保障新农村建设资金的安全有效、促进新农村建设各项政策的落实，是审计监督的职责所在。县级审计机关是我国审计系统中非常重要的力量，是审计部门服务新农村建设的排头兵。审计要在新农村建设的伟大进程中有所作为，关键还在于县级审计机关充分发挥应有的监督职能作用。
为研究县级审计机关发展现状和问题，更好地推动审计事业的发展，审计署今年将县级审计机关发展及县级审计机关如何为新农村建设服务作为重点研究的一个课题。为配合审计署做好此次调研，我们在全省县级审计机关开展了以“县级审计机关为新农村建设服务”为主题的问卷调查。现以调查结果为基础，对目前县级审计机关开展涉农资金审计中存在的问题作一分析，并提出有针对性的对策和建议。
一、县级审计机关服务新农村建设的现状
从调查情况来看，浙江省县级审计机关为促进新农村建设各项政策的落实和各项资金投入的安全运行开展了扎实且富有成效的工作，并进行了诸多有益的探索和尝试。各县级审计机关以对涉农资金的审计监督作为服务新农村建设的切入点，这是由审计的监督职能所决定，也利于发挥审计的优势，是审计服务新农村建设的具体体现。
综合各地情况来看，目前开展的涉农资金审计监督的内容主要有以下几类：一是对农业基础建设资金的审计监督，如水利建设专项基金、农业综合开发资金、村庄整治资金等；二是对事关农民切身利益的各项资金的审计监督，如新型农村合作医疗基金、农村最低生活保障基金、救灾资金等；三是对事关农村社会事业发展的各项资金的审计监督，如农业科技资金、公共卫生资金、农业生态保护资金等。
在开展涉农资金审计监督，服务新农村建设的过程中，各县级审计机关也总结了不少好的经验和做法。如在审计实施过程中制订并发放各式调查表，召集村干部、村民、项目施工单位各层次人员的座谈会，深入项目实地测量察看；相关科室之间主动将审计中发现的有关涉农资金管理使用中的问题及时通报涉农资金审计负责科室，做到有的放矢；将涉农资金审计与乡镇财政决算审计、乡镇领导干部经济责任审计、涉农部门单位预算执行审计和其他专项审计调查相结合，充分利用其他项目审计的成果；根据资金的走向，检查资金管理部门的账目，延伸审计项目实施单位的资金管理使用情况，对涉农资金使用管理的全过程进行审计监督；等等。但同时我们也要清醒的看到，在涉农资金的审计监督中还存在着很多不足和短处，还有不少需要改进之处，需要进一步的研究和探索。
二、县级审计机关服务新农村建设需破解的难题
（一）审计人员的理念滞后于服务新农村建设的现实要求
从调查情况来看，部分基层审计人员一是存在畏难心理，认为国家“三农”政策复杂，新农村建设涉及的支农资金又多，面对新农村建设中出现的新情况、新特点、新要求和新任务无所适从，感觉审计有难度。二是存在错误认识，把服务新农村建设只看作是审计机关内部农业审计部门的事，认为与己无关，没有全方位服务新农村建设的意识。三是对涉农资金效益审计的重要性认识不足。审计思路还停留在原有的财务收支审计上，缺乏科学、宏观、精确的定位，理论上的探索准备工作也没有跟上，多数审计人员习惯于从财务收支报表和凭证中获取信息，发现个别的、微观的经济问题，缺乏从服务新农村建设的宏观角度发现、分析问题的能力，对如何提高涉农资金的使用效益没有进行深入的思考，针对审计发现的问题不能从宏观上、完善管理机制上提出切实可行的审计建议。
（二）审计业务力量不足是开展涉农资金审计的主要障碍
据调查，县级审计机关的人员编制少则8人，多则41人，而真正在审计一线的专职审计人员只有12人左右。人数不多但审计任务繁重，除了完成自身的工作计划，还要完成上级审计机关和本级政府安排的审计项目，尤其是政府要求的审计项目多而杂，时间要求紧。过多的项目导致县级审计机关仓促应战，为完成项目而做项目，没有精力深挖细掘，审计质量也难以提高。可以说，人手少、任务重是所有县级审计机关共同面对的尖锐矛盾。
涉农资金又具有“点多、面广、线长”的特点，即涉农资金的总额非常大，但涉及的部门和单位很多，资金分散，且资金的管理、使用主要集中在基层，县级审计机关要做到全面审计难度很大，要开展延伸审计和跟踪审计更是力不从心。特别是对涉及农民切身利益的资金如新型农村合作医疗基金、救灾资金等的审计监督，需要进行入户调查，由于人手不足，目前入户调查的比重较低。由此可见，审计业务力量的不足严重制约了涉农资金审计工作的开展。
（三）队伍结构不合理、复合型人才严重缺乏成为涉农资金审计工作开展的瓶颈
目前，县级审计机关一线审计人员结构单一、知识陈旧、技能贫乏、手段落后等问题比较突出，远远不能适应涉农资金审计工作的复杂性和繁重性。
其一，审计人员的年龄结构不合理，老龄化现象严重。碍于人员编制的限制，大多数审计人员是县级审计机关成立时的元老，平均年龄趋于中老年化，出现青黄不接。如某县审计局有19名在职干部职工，平均年龄为43周岁，其中50周岁以上6人，占31.6%；40-49周岁8人，占42.1%；30-39周岁2人，占10.5%；30周岁以下仅3人，占15.8%。以40周岁为界，界线以上占了很高比例，为73.7%，界线以下则仅占有26.3%。年龄大的审计人员虽然经验丰富，但是缺乏创新意识，碰到涉农资金审计中的新情况、新问题显得有些束手无策。
其二，审计人员的知识结构不合理，复合型人才严重缺乏。目前，县级审计机关的审计人员基本上是财会专业人员，既熟悉审计业务又了解工程、计算机、法律、经济管理等各方面知识的复合型人才还很少，具有较高的职业道德水平、敏锐的职业判断能力、较强的分析问题和解决问题能力的人员更是少之又少。因此在开展政策性较强的涉农资金审计时，较多的只是反映账面的违纪违规现象，不能有效地揭露深层次和潜在的问题。特别是计算机技术人才严重缺乏，据调查，个别县级审计机关仅1人能熟练使用审计软件，利用计算机开展审计还处在起步和摸索阶段，手工操作的现象依然十分普遍，审计效率低下，计算机知识的缺乏已成为县级审计机关服务新农村建设的“瓶颈”。对问卷调查中“当前最短缺哪方面的专业人才”一题，有88％的县级审计机关认为是计算机专业人才。
（四） 评价标准的模糊性制约了专项资金效益审计的开展
财政支农资金是党中央国务院落实社会主义新农村建设这一重大战略决策在财政政策上的具体体现，这部分资金的使用效益性如何，将直接影响新农村建设的进程和效果。这也对审计提出了更高的要求，审计机关不仅要查清涉农专项资金在筹集、分配和使用各环节是否真实合法，而且要对被审计单位使用涉农专项资金的经济性、效率性、效果性进行综合评价，揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和资金流失等重大问题。
要评价必然要有一个评价标准。调查结果显示，涉农专项资金效益审计的评价标准模糊，操作难度大。由于涉农专项资金审计的审计对象千差万别，而影响因素又复杂多变，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。效益审计的评价标准按其性质的不同可以有多种，包括国家的经济产业政策、计划目标、技术经济定额、国际标准、国内标准、地区或行业标准、管理效率标准、资源利用效率标准、经济效益标准、社会效益标准、生态环境效益标准等等，尤其是社会效益和生态环境效益标准是一个较为模糊的概念。目前现有的评价指标体系中较为完善的只有针对财政、财务收支审计的财务评价指标，缺少效益审计所需的各类非财务指标。在具体操作上对不同的项目、不同的行业部门有不同的标准，甚至是同一项目，会有多种不同的衡量标准。评价标准的模糊性、多样性使基层审计人员无所适从，制约了涉农专项资金效益审计的顺利开展。
三、进一步加大县级审计机关服务新农村建设的力度
（一）树立民本审计理念，充分认识新农村建设的重大意义
基层审计人员要消除畏难情绪，切实增强审计服务新农村建设的紧迫感和责任感，从战略和全局的高度，充分认识新农村建设的重大意义及对审计工作提出的要求；要认真学习领会国家支农惠农政策及相关法律法规，掌握国家政策界限，更多地从宏观着眼，对涉农资金审计中发现的问题，注重从体制、机制、制度建设和管理层面分析原因、提出建议；要自觉树立民本审计理念，积极开展“三农”资金、农村教育、卫生、文化、社保等专项资金审计，关注民生民权，揭露和查处违法违纪、损失浪费、损害群众切身利益的问题，加强对公共权力的监督与制约，把维护农民根本利益作为涉农资金审计的出发点和落脚点，使涉农审计监督服务于农村经济建设、服务于农民群众成为审计人员的自觉行动。
县级审计机关要把为新农村建设服务与审计工作发展目标紧密结合起来。要坚决破除服务新农村建设与审计工作相对立的错误思想，摆正服务新农村建设与履行审计监督的关系。一方面，为新农村建设服务是新形势对审计工作提出的新任务、新要求，审计机关要从促进经济社会发展和审计事业发展的高度，拓宽审计视野，突出审计重点，积极探索利用审计手段服务新农村建设的有效方式和途径。另一方面，新农村建设也给审计事业发展带来机遇，使审计内涵有新的拓展，更具有时代特征，对实现“在服务中实现有效监督，在服务中推进审计转型，在服务中体现审计价值”的审计工作发展目标将起重要推动作用。
（二）以“三个结合”为抓手，全面提升涉农审计工作效能
为进一步提升涉农资金审计工作的质量和水平，应在审计实践中注重搞好“三个结合”：
一是与党政领导干部经济责任审计相结合。将镇街党政领导干部和涉农部门领导干部作为经济责任审计对象，把领导干部贯彻落实党在农村的各项经济政策和涉农资金项目的决策依据、程序及其效益情况作为评价领导干部决策的重要内容，及时发现和揭露各级领导干部在贯彻落实“三农”政策和涉农资金运行中的经济决策问题，促进领导干部科学决策，依法行政，从根本上保证涉农资金科学、有序的管理和使用。
二是与财政财务收支审计相结合。在同级财政预算执行审计、镇街财政决算审计中，把国家、各级政府投入的“三农”资金预算管理、收支规模、项目安排、资金拨付作为财政预（决）算的重点内容，把项目资金使用情况、产出效益作为评价财政财务管理水平的重要尺度，揭露和查处涉农资金项目管理混乱、资金分配不科学、投入分散、使用效益不高等问题，促进严格管理，规范使用，为建设社会主义新农村提供财力保障。
三是与专项审计调查相结合。围绕国家发展农业和农村经济的新政策、新措施，通过对众多相关部门、单位和个人的调查，了解影响“三农”政策与决策的重要方面，及“三农”政策法规执行中存在的问题和重大决策的落实情况，建立贯彻执行国家“三农”政策的预警反馈机制，及时发现和反馈当前损害农民利益、妨碍农民增收和新农村建设的热点、难点问题，从宏观的角度剖析问题产生的原因，提出切实可行的审计建议，为建设社会主义新农村当好参谋。
（三）整合资源，突出重点，切实增强涉农审计工作的针对性
涉农资金审计涉及地域广，环节多，资金量大，为切实解决县级审计机关审计力量严重不足的问题，必须整合审计资源，突出审计重点，增强涉农审计工作的针对性和有效性。
整合审计资源应从两方面入手，一方面要整合审计机关内部资源优势，扩大涉农资金审计覆盖面。审计机关要建立上下互动机制，整合各方资源，发挥各方优势，形成合力，分工协作，围绕推进新农村建设的目标要求，对涉农专项资金的计划安排和使用情况进行全程监控，建立资金管理的预警机制。另一方面要挖掘内部审计力量，发挥审计体系整体作用。镇街内部审计机构长期在基层从事内部审计工作，积累了大量的第一手审计资料，对农村的基本情况比较熟悉。有效利用镇街内部审计情况资料，有利于提高涉农审计工作的针对性和实效性。因此，要不断加大对镇街内部审计机构与内部审计人员的业务指导与管理，这不仅有利于提高审计工作效率，而且使内部审计队伍得到锻炼，为审计长期服务农村基层储备了持续动力。
县级审计机关开展涉农资金审计时必须坚持“全面审计，突出重点”的方针，处理好审计项目数量和审计工作质量的关系。全面是指涉农资金涉及的各个领域、各个部门都在审计工作的视野之内，都必须依照规定全面覆盖，都要进行审计，不能有盲区。但是，由于县级审计机关审计力量有限，每年不可能对所有部门、单位全面审计，必须在全面审计的前提下突出审计工作重点，即要突出对重点领域、重点单位、重点资金、重点问题的审计监督。当前的涉农审计工作，在审计对象的选择上，应重点关注三个方面：一是各级政府确定的新农村建设重点工程项目；二是投入规模大、涉及面广的重点专项资金；三是涉及农民切身利益、农民最关心的一些问题。
（四）优化人员结构，努力加强审计干部队伍建设
要积极争取领导重视，通过适度交流、把好进人关等方式，充实审计力量，培养年轻骨干，调整队伍的年龄结构，缓解严重的老龄化倾向，在审计机关内建立一支适度规模的、比较稳定的农业审计队伍。
要加快提高审计人员的业务素质。针对目前复合型人才异常匮乏的现状，县级审计机关必须健全审计职业教育体系，加大对审计人员的专业理论水平和业务技能的培训力度，特别要注重摄取宏观管理、计算机、工程等方面的知识，以此促进审计人员更新知识，掌握先进的审计手段，提高业务能力。要合理安排审计人员参加上级审计机关举办的计算机培训班，通过培养—批骨干，带动全员提高的方式来培养一支用高科技武装起来的审计队伍；或借鉴加拿大、西班牙等国家的经验，鼓励审计人员参加审计、会计职称考试和CPA等资格考试，使每一位审计干部成为学习型干部。
要提高审计人员的政策理论水平。涉农资金审计是一项政策性很强的工作，县级审计机关要加大力度，组织学习党和国家关于“三农”工作的方针政策，加强对宏观经济知识、农村和农业知识的学习，深入农村，了解农情，为搞好涉农审计打好基础。
（五）关注绩效，积极探索涉农资金的效益审计
在关注涉农资金真实合法性的基础上，应逐步加大涉农资金效益审计的分量。由于涉农审计所涉及的中央财政资金、地方财政资金、银行贷款或贴息等资金使用分散，管理部门多，拨付途径长，对相关资金使用效益的审计是一项复杂的工作。审计机关应紧紧抓住项目和资金两条主线，从立项、资金拨付、管理和使用等环节进行审计，要深入揭示“重要钱、轻管理”，挤占挪用资金，套取骗取项目资金，急功近利寻求短期收益，管理不善造成损失浪费等问题；要注意揭露和查处一些地方借新农村建设之机，搞“形象工程”、“政绩工程”等脱离实际、违背群众意愿的问题；要注意研究分析资金配置的科学性、合理性和有效性，促进搞好资金整合；要认真分析影响涉农资金使用效益问题的深层次原因,提出审计建议,促进优化支出结构,提高农业资金管理水平和使用效益。
开展效益审计必然要涉及评价标准问题。由于农业资金政策性强、涉及面广，有的政策措施本身还在逐步完善之中，各方面管理还有待规范。在这种情况下，审计中会遇到许多难以定性特别是难以处理的问题，需要具体问题具体分析。在审计界定上，对有明确具体政策规定的要严格按政策规定处理；对政策规定不完善或没有明确政策规定的，要摸清情况，以利于问题的明确和统筹解决；对一些虽然不符合现行规定，但有利于推动农村经济社会发展，符合农民群众根本利益，实际效果好的事情，要慎重对待，积极提出审计意见，推动有关政策制度的完善。同时可以试行实用的效益评价指标体系，如资金到位率、资金拨付率、资金使用率、投资回收期、投入产出比、农民收入增加值、其他社会效益和生态效益指标等，进行科学合理评价。
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