2007年度论文一等奖

绍兴市审计局课题组

【内容摘要】本文以科学发展观为指导，坚持民本审计理念和“大农业”审计思路，以农民群众最关心的热点问题为重点，以新农村建设资金分配、拨付、使用和管理为主线，以促进各项惠农政策全面落实和维护农民群众利益为目的，结合新农村建设特点，从新农村建设审计的意义原则、必要支撑、主要内容、切入角度、基本方法等方面进行了积极探索，力求构建一套较为成熟、具有较强指导作用的新农村建设审计理论和操作方法，服从服务于新农村建设。论文还选取了绍兴市新农村建设资金专项审计调查，就国家审计如何在新农村建设中发挥作用进行了实证分析。

【关 键 词】 主要内容 切入角度 基本方法

引  言

建设社会主义新农村，是党的十六届五中全会提出的重大历史任务，是党中央从全面落实科学发展观、统筹城乡发展、构建社会主义和谐社会的高度作出的重大决策，是促进经济社会又好又快发展，实现国家长治久安的根本举措。建设社会主义新农村是全社会的共同任务，对审计工作提出了新的更高的要求。服务农村建设，已成为审计机关的重大职责和历史使命。加强国家审计在新农村建设中的作用研究，是摆在各级审计机关面前的一项重要而迫切的任务。

一、新农村建设审计的问题提出

我国的审计监督制度在改革开放过程中产生并发展，这就决定了审计工作必须不断适应形势需要，努力探索和开辟为经济社会又好又快发展服务的新领域、新途径。建设社会主义新农村是当前一项全国性的中心工作，审计机关必须准确把握这种阶段性特征，在工作思路、目标和重点上做出相应调整，充分发挥好审计监督作用，这是审计机关服务新农村建设的题中之义。

（一）当前农村现状呼唤新农村建设审计。我国正处在经济转型、社会转轨的特殊时期，体制、机制等各方面还不够健全和完善，当前新农村建设中存在的问题还不少，尤其是如何保证新农村建设各项政策措施全面贯彻落实，保证各类支农资金依法有效运用，保证各级农村组织和农民群众利益得到保护，任务十分艰巨。涉农资金管理中有法不依、有章不循的问题还比较突出，损失浪费、跑冒滴漏的现象比较普遍，影响着财政资金的使用效益和各项惠农政策的执行效果，客观上要求审计机关加大涉农审计工作力度，更好地为新农村建设保驾护航。

（二）审计事业发展呼唤新农村建设审计。如何适应新的形势任务要求，在社会主义新农村建设中做出应有贡献，这是审计机关必须进行认真思考，并通过实践努力解决的问题，也是审计工作在新的历史时期围绕中心、服务大局的具体体现。监督财政资金的管理使用是审计机关的基本职责，财政资金投向哪里，审计就应当监督到哪里。随着新农村建设的发展，财政资金正在逐步向农村倾斜，审计监督的视线必须随之调整。

（三）基层审计工作呼唤新农村建设审计。社会主义新农村建设的主战场在农村，与基层审计机关和审计工作关系密切。国家审计如何在新农村建设中发挥作用，基层审计机关的责任更大、任务更重。西方发达国家虽经历过新型农村建设，但因国情不同，值得借鉴的经验较少。国内对这一问题尚处于探索阶段，还未形成一套成熟的、较为认可的审计理论和审计操作办法。加强对国家审计在新农村建设中作用的研究，能够为基层审计工作提供较为系统的理论和实务支持，能够使基层审计机关少走弯路，在服务地方经济社会又好又快发展中凸显作为。

二、新农村建设审计的基本原则

审计服务新农村建设，除了遵循审计工作固有的一些的原则，还需要结合新农村建设实际，把握好以下原则。

（一）民本原则。建设社会主义新农村，主体是农民。因此，审计必须突出民本理念，把与广大农民群众切身利益密切相关的资金和项目作为审计的重点内容，尤其对失地农民权益保障、群众最低生活保障、农村新型合作医疗等社会保障问题，对一些重大支农项目以及国家各项支农惠农政策的执行落实等情况，应予以重点关注，使审计真正成为实现好、维护好、发展好农民群众切身利益的有效途径和手段。

（二）系统原则。新农村建设是一项复杂的系统工程，“三农”工作的每一项具体内容，都与其他各项经济社会事业紧密相联。随着新农村建设步步深入，其资金使用范围不再是传统意义农、林、牧、副、渔等部门。这就决定了新农村建设审计，必须运用系统的、全面的、整体的观点和方法，将财政、金融、投资、外资、社保、民政、文化、教育等诸多领域纳入审计监督范围，以“大农审思路”统筹新农村建设审计工作。也就是在新农村建设审计中，必须全面贯彻全部政府性资金审计理念，把涉农资金作为一个整体来进行审计评价考量。

（三）绩效原则。服务新农村建设，既是对审计工作的严峻挑战，更是加快推进审计转型的难得机遇。党中央对新农村建设提出了二十字的目标要求，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。各级审计机关在开展新农村建设审计过程中，必须始终围绕上述目标，把绩效审计理念贯穿新农村审计的全过程。也就是应坚持监督与服务并举，既要搞好真实性、合法性审计，又要搞好效益分析和效果评价。不仅要弄清涉农资金用得“对不对”，而且应关注用得“值不值”、“好不好”。

（四）建设性原则。加强新农村建设审计成果的提炼、分析和整合上，在微观成果提升到宏观层面进行研究上下工夫，着眼于完善新农村建设宏观管理，围绕新农村建设资金如何用得“更加好”，从在体制、机制和制度上提出审计意见建议，着力体现审计工作的前瞻性和建设性，实现服务新农村建设与审计事业的双赢发展。

三、新农村建设审计的必要支撑

社会主义新农村建设是一项复杂的系统工程，国家审计要在新农村建设中有所作为，需要取得方方面面的支撑。

（一）强化理论研究。通过多年的涉农审计工作，各地审计机关获得了丰富经验，同时对实践中出现的新情况、新问题也有不少困惑，急需在理论上做出回答。如涉农审计范围还比较狭窄，主要是围绕财政投入资金实施审计，而对于大量村级集体、农民个人及其他社会资金，如何实施有效监督与服务，需要进行深入思考；涉农审计法规政策依据明显不足，尤其对新农村建设中出现的特殊情况、特殊问题，如何进行审计评价、实施审计处理面临很大难题；对于内控制度不太完善、会计核算不太规范的村级集体单位，如何落实审计执法规范还缺少必要措施。解决上述各方面问题，必须加大新农村建设审计理论研究，借以推动新农村建设审计实践的不断深入。

（二）科学制定规划。服务新农村建设，是审计监督的一个新领域，必须搞好调查研究和科学规划，才能够少走弯路，减少工作失误。为此，应要求每一名审计人员掌握新农村建设理论，领会和把握国家各项“三农”政策精神实质，对涉农资金和项目整体情况进行全面调查，对现有审计资源进行优化组合，按照地方党委政府和国家审计署的统一部署，立足本地区、本单位实际，在总结近年实践经验的基础上，就今后三到五年的涉农审计工作进行认真研究，提出一个较为系统、科学完整、前瞻性强、便于操作的发展规划，指引新农村建设审计工作实践，保障涉农审计工作与时俱进。

（三）转变农审思路。新农村建设是国家发展战略的重要组成部分，要求我们将涉农审计与其他专业审计有机结合起来，以“大农审思路”统筹涉农审计工作，改变只由某个业务处室搞涉农审计的观念。所有业务部门和所有审计项目，凡是涉及新农村建设项目或资金的，都应把它作为重点内容给予高度关注：预算执行审计关注支持农业发展资金的支出方向、增长比例和分配环节；政府部门审计关注农村社会事业发展事项；政府投资项目审计关注农村重点建设项目和保护失地农民权益问题；社会保障审计关注农民群众最低生活保障、新型农村合作医疗等问题；企业审计关注农民工的工资问题；经济责任审计关注领导干部执行和落实“三农”政策情况等。

（四）创新审计方式。国家各项“三农”政策、资金和项目，最终执行或运用的结果，落实到基层农村乃至农户，运行和流转链条很长，情况复杂。必须坚持“涉农审计一盘棋”，上下级审计机关之间，县（市、区）审计局与乡镇内审机构之间，审计机关与其他各部门之间，应建立必要的工作联系机制，搞好协调配合，保证审计项目顺利实施，真正达到预期效果。审计机关在组织实施涉农审计项目时，应坚持重点审计与专项审计调查相结合，加大专项审计调查力度；坚持真实、合法性审计与效益审计相结合，加大效益审计力度；坚持“上审下”与“同级审”相结合，加大“上审下”力度；坚持财政财务收支审计与政策执行情况审计相结合，加大政策执行情况审计力度。

（五）把握问题处理。开展涉农审计过程中，会经常遇到一些棘手问题，处理不好既有损审计机关声誉，也会给新农村建设带来负面影响。为此，各级审计机关应注意把握好几个重点：一是对于挤占、挪用、贪污、私分“三农”建设资金、侵害国家和农民利益等违法违纪问题，以及因工作失误造成严重损失浪费现象，应坚决依法严肃查处，按规定程序追究有关人员的责任；二是对有关部门和单位严重违反国家法律法规，执行相关政策不准确、不到位，或利用农村改革之机牟取个人和小团体利益问题，坚决予以反映和披露；三是对有关部门和单位工作管理中存在的突出问题，帮助其健全内控制度、规范管理，防止问题再次发生；四是对有关法规政策执行中存在的问题，尤其是新农村建设中出现的新情况、新问题，深入分析产生问题的根源，积极向有关部门反映，提出针对性审计意见建议，促进政府及有关部门完善制度。总之，处理涉农审计中发现的问题，必须实事求是，积极稳妥，不断增强驾驭涉农审计工作的能力。

（六）夯实工作基础。纵观各地涉农审计工作发展，经验和成绩是主要的，但与新农村建设的需要相比，与党委政府要求相比，与广大农民的愿望相比，还存在明显的差距和不足。因此，各级审计机关必须进一步加强基础工作，尤其是县（市、区）审计机关，必须根据新农村建设审计特点，建立适合实务要求的质量控制办法，努力提高审计质量；不断提高技术装备水平，大力开展计算机审计，切实提高工作效率；加强业务管理指导，从制定审计计划入手，做实做好项目论证、方案编制、审计实施、问题处理及结果反馈等各个环节工作，全力打造“精品”审计项目；深化审计成果开发利用，认真搞好情况分析和政策调研，加强新闻宣传报道，积极反映社情民意，推动涉农有关问题解决；主动适应形势发展变化，整合审计机关内部资源，加强涉农审计力量；扎实抓好队伍建设，保持稳定，提高素质，增强服务意识、责任意识和廉政意识，激发审计人员工作积极性、主动性和创造性，引导他们在新农村建设进程中再创新业。

四、新农村建设审计的主要内容

新农村建设内容庞杂、涉及面广，审计工作应有的放矢，根据各级党委政府有关新农村建设的统一部署和要求，从当地实际出发，准确把握审计主要内容，重点关注六大方面：

（一）关注建设资金总体盘子。重点摸清新农村建设资金总体规模、来源构成和资金投向；比较新农村建设支出数和财政总支出数，分析资金的分配是否向农村倾斜；“三农”资金的投入增量是否逐年增加以及新增教育、卫生、文化的财政支出是否主要用于农村，并进一步分析涉农资金的分配是否科学合理。绍兴市审计局充分关注市本级新农村“十网”建设资金盘子，2006年度新农村“十网”建设投入资金达到2102.67万元。通过对上述资金运用的审计分析，发现对统筹城乡发展的“十网”建设起到了明显的推动作用：如村镇布局网方面，顺利完成行政村撤并工作，全市行政村数从5101个调整到2873个；城乡交通网方面，“康庄工程”提前一年完成建设目标，等级公路通村率99.6％，路面硬化率99.2％，农村客运班车通达率90.2％；城乡信息网方面，行政村广播通响率98.7％，光缆通达率89％，有线电视入户率78％；城乡燃气网方面，全市用气普及率93.6％，其中农村90％以上；城乡现代流通网方面，全市乡镇实现超市全覆盖，符合条件的村实现“村村有超市”目标；城乡健康保障网方面，社区卫生服务中心、站完成规划目标的96％和89％；城乡社会保障网方面，被征地农民养老保险做到应保尽保、即征即保，新型农村合作医疗行政村覆盖面100％，人口覆盖面91.6％；城乡文化教育网方面，97％的镇街实现高标准“普九”，40％镇街文化活动中心和50％社区（行政村）文化活动中心达到规划建设面积；城乡金融网和平安网建设也取得明显进展。

（二）关注农村基础设施建设。尤其关注农村公路、饮水、电网和水库除险加固、农业灌溉等基础设施建设资金，重点审计涉及农民群众切身利益、政府关注的重大工程项目，审计项目的立项、设计和决策等环节是否规范，是否存在高估冒算、工程质量低劣和涉嫌工程腐败等问题，以及借新农村建设之机，搞“形象工程”、“政绩工程”等脱离实际、违背群众意愿的问题。绍兴市审计局通过关注全市“康庄工程”实施情况，发现近三年来实际竣工项目达1546个，路面路基总里程3326.4公里；新增通达和硬化的行政村1821个，受益人口173.52万人；总投资达51130.16万元，其中：国债资金4968.2 万元，部补资金3219.14万元，省补资金14763.4万元，市县乡配套资金13912.12万元，村自筹资金14267.3万元。有力改善了全市农村交通条件，是群众最满意、最拥护的一件事。

（三）关注农村社会保障情况。重点审计农村养老基金、最低生活保障基金、新型农村合作医疗基金等社会保障资金的安排使用是否合法合规，是否安全完整并保值增值；农村社会保险的覆盖面是否达到了规定要求；被征地农民的征地补偿费和安置费是否得到了足额支付，合法权益是否得到保障以及农村医疗卫生设施是否能满足农民需要。深入分析当前农村社会保障体系和医疗卫生体系存在的问题，完善农村社会养老、医疗保险制度和医疗卫生制度，解决农民“看病贵”和“看病难”现象。绍兴市审计局高度重视农村社会保障问题，审计在促使全市农村社保工作步入良性轨道方面作用明显。截止2005年12月，绍兴市区共有307471人参加了新型农村合作医疗基金，其中农业人口161564人，占应参保农业人数的84.91％，审计也指出了“门诊包干经费补贴政策有待完善”等问题，并提出了提高保障水平、服务水平、管理水平和完善考核制度的“三加强一改善”意见建议；目前全市被征地农民养老保险参保人数已达41.50万人，参保人数居全省首位；全市低保对象基本做到了“应保尽保、应补尽补”,建立了城乡最低生活保障标准联动增长机制，低保救助标准高于全省平均水平；市、县两级都建立了困难群众医疗救助制度；农村“五保”对象集中供养率达99.85％，居全省前列。

（四）关注涉农资金使用管理。重点审计扶贫、救灾救济以及农民群众比较关心的农业综合开发、村庄整治、农村环保等专项资金的管理使用情况，揭露涉农专项资金收、支、管、用方面存在的问题，审计资金是否及时到位，资金使用是否专款专用，有无改变用途或截留、挪用涉农专项资金等违规行为。分析财政扶持资金是否发挥了调整农业结构、强化新农村建设的产业支撑和促进农业增产、农民增收作用。绍兴市审计局通过审计调查发现，在财政投入的带动下，2006年全市新增农业特色基地21.6万亩、农业龙头企业42家、农业专业合作组织130家；农家乐休闲观光农业发展势头较好，累计发展农家乐休闲旅游村（点）205个，完成投资7.55亿元，全年接待游客292万人次，营业收入1.9亿元；有804家企业参与新农村建设，参与共建项目716个，建成项目453个，投入建设资金3.37亿元。

（五）关注涉农政策执行落实。审计各级政府和有关部门制定的政策是否与国家有关惠农政策相抵触，损害了农民利益；有关部门是否严格执行了国家各种惠农政策，是否存在执行相关政策不准确、不到位的现象，或者利用农村改革之机牟取个人和小团体利益的问题；分析“三农”政策的执行中存在的问题，有针对性地提出建议，把党和国家的各种惠农政策落到实处，为进一步完善“三农”政策提供决策依据。绍兴市审计局对农村中小学公用经费和建设经费是保障、农村义务教育阶段学杂费减免、农民“上学难”问题等情况进行了审计调查，发现全市财政对农村教育经费的投入逐年加大，促使农村中小学“四项工程”建设扎实推进，义务教育免收学杂费政策全面得到落实，97％的乡镇（街道）已通过高标准“普九”乡镇验收，中小学标准化学校覆盖率达48.4％，15年基础教育普及率达98.75％，已创建省级教育强镇111个，市级教育基本现代化乡镇超过20个。

（六）关注减轻农民负担问题。审计是否存在乱收费、乱摊派、乱集资现象，尤其关注农村义务教育收费、农民建房收费、农业生产性水电收费、计划生育收费、一事一议筹资筹劳以及公益事业的集资摊派情况，揭露各种巧立名目加重农民负担问题，提出建议，从制度上予以规范，防止农民负担反弹，切实维护农民群众合法利益。绍兴市本级2005年度行政性收费和罚没收入专项审计调查发现，行政事业性收费监管机制不断强化，当年有14家执收单位取消收费项目16项；收费票据实行限量领购、年购年清、定期结报，从源头上加强控制监督；通过与代收银行计算机联网，做到票款分离、罚缴分离，有效杜绝各种乱收费现象；实行收费公示制。公布收费项目和标准，接受全社会监督。

五、新农村建设审计的切入角度

新农村建设审计点多面广，准确把握审计切入角度，抓住重点和关键环节，对于提升审计监督效果意义重大。

（一）从经济责任审计切入。县、乡两级以及涉农部门领导干部是农村工作的直接参与者，农民利益的直接维护者。通过对他们的经济责任审计，可以促使其履行好涉及“三农”问题方面的经济责任。要把贯彻落实党在农村的各项经济政策和涉农资金项目的决策依据、程序及其效益情况作为评价其决策的重要内容，及时发现和揭示各级领导干部在贯彻落实“新农村建设”政策和涉农资金运行中的经济决策问题，增强领导干部民主决策、科学决策的意识和本领，从根本上保证涉农资金科学、有序的管理和使用。绍兴市近年先后对市农业、水利局、林业局、环保局等涉农部门领导干部安排开展了经济责任审计。如在对绍兴市水利局局长进行任期经济责任审计时，突出了重大水利基础设施工程这个重点，包括环城河城市防洪河道整治工程、大环河南河水环境整治工程和古运河一期工程、曹娥江大闸和闸前大桥工程建设等，结合环城河综合整治工程进行了政府投资项目绩效评价指标体系研究。

（二）从县乡财政审计切入。县乡财政是涉农资金分配、拨付、管理和使用关系最密切的单位，通过对县级财政决算审计，摸清国家和省、市对县级转移支付涉农资金、财政改革政策落实及效率效果发挥情况，揭露和查处涉农资金使用质量不高、执行各项财政改革政策不到位、违反国家财经纪律等问题。结合开展预算执行审计、专项资金审计等，对财政、农业、林业、水利、国土、渔业、农机、科技、农业综合开发、扶贫办等各有关部门管理使用涉农资金的情况进行监督，揭示涉农资金和项目管理混乱、资金投入分散、监督不到位等问题，促进深化县级财政改革，理顺各部门行政管理和服务职能，提高财政运行质量，为建设社会主义新农村提供财政保障。同时加强乡镇财政财务收支和村级财务的监督，提出规范管理的建议，消除不稳定因素，巩固农村基层政权，服务新农村建设。绍兴市2005年度乡镇财政收支审计时：一是将全部政府性资金审计的理念引入乡镇财政审计，审计范围不仅包括预算内资金、预算外资金，还包括土地出让金收益返还使用情况、政府负债资金等乡镇可调控的资金；二是继续坚持集体进点制、集体反馈制、审计结果公告制的同时，积极探索经济决策审计，沿着决策的全过程跟踪资金流向，评价决策效果；三是在重点关注教育、农业、交通、城建等公益事业支出的同时，坚持沿着财政资金的走向到末端，对镇域范围内使用财政资金的单位进行延伸，强化对乡镇综合财政管理的审计监督；四是分析政府行政成本，通过对各乡镇人均行政成本的分析，探索财政支出的绩效，取得了明显的成效，共查处违规金额1590.44万元，管理不规范金额20552.08万元。

（三）从涉农项目审计切入。农业基础设施建设是现代农业发展不可缺少的条件之一，围绕加快推进新农村建设，各级政府必将加大投入力度，用于农田水利、防护林体系、农业综合开发等基础设施建设。国家审计能否真正在新农村建设中发挥作用，在服务农业、农村、农民工作中得到群众认可，一定意义上取决于农业工程项目审计的质量和效果。审计必须对新农村基础设施建设资金进行跟踪监督，确保投入资金用于农业基础建设，防止资金被挤占挪用和损失浪费，从而达到改善农业生产条件，提高农业综合生产力的目的。对重大农业工程项目应实行必审制，重点关注有无擅自降低建设标准、调整项目建设点、以旧报新帐实不符、开发工程量造价不真实、高估冒算工程建设资金等问题。如为确保国家重大水利项目、浙江省“五大百亿”工程之一的曹娥江大闸工程顺利实施，绍兴市审计局主动前移审计关口，与曹娥江大闸工程管委会开展财务管理与审计共建，今年又对工程预算执行情况进行了跟踪审计。

六、新农村建设审计的主要方法

新农村建设审计是一项全新工作，要充分发挥审计监督作用，必须改进现有审计手段，采取切实有效的审计方法。

（一）全面实行绩效审计。新农村建设投入资金涉及到农民群众切实利益，必须合理使用，发挥应有效益。根据新农村建设项目效益呈经济、社会、生态等特点，同时其效益可直接体现，也可通过改善生产生活设施和生态环境间接体现。因此对涉农资金审计应从关注真实性和合法性向效益性转变，逐步建立以政策为重点、以资金为主线、以效益为目标的绩效审计工作方法和体系。把检查资金使用效果作为审计最终目的，监督有关部门按照批准的项目内容进行建设，并分配拨付资金，检查有无擅自改变项目计划和未按上级批准的要求执行的情况，以保证项目目标实现。重点关注财政支农资金因立项不准、设计不合理、管理不善或工程质量等原因，造成损失浪费、效益低下甚至损害农民利益等严重问题。

（二）专项审计调查优先。新农村建设资金投入方向比较分散，投入渠道较多，应充分利用审计调查宏观性强、作用范围大、工作方式灵活等特点，实行多种形式专项审计调查，提高涉农资金审计工作覆盖面，较为客观全面地掌握新农村建设情况，揭示问题、分析原因、提出建议，提高新农村建设资金的管理水平和使用效益，维护新农村建设资金安全，在更高层次上发挥审计监督作用，提高审计工作效率。

（三）重大资金跟踪问效。新农村建设重大资金直接关系到这项工作的进程和效果。对新农村建设重大资金，需采用跟踪审计方式，变事后审计为事前审计，变阶段性审计为全程审计，将审计关口前移，及时查处和纠正资金拨付、使用、管理中存在的违规问题，促进项目顺利实施和按时完工，达到规定标准，力求审计监督效果得以体现，切实提高涉农资金使用效益。

（四）加大延伸审计力度。新农村建设专项资金使用情况，是新农村建设专项资金支出审计的重要内容。仅审计负责资金管理和拨付的一级预算单位往往达不到预定目的，必须延伸审计财政专项资金的具体使用单位，才能揭示新农村建设专项资金分配、管理、使用中存在的深层次问题，促使资金使用单位加强专项资金管理，做到专款专用，发挥新农村建设资金应有作用。

七、新农村建设审计的实证分析

运用本课题提出的新农村建设审计主要内容、基本方法等，2007年绍兴市专门研究制订了农村建设资金管理和绩效情况审计调查工作方案（见论文附件），并安排下属一个县级审计局对2005-2006年度其本级新农村建设资金进行了专项审计调查。在此将该县新农村建设资金审计情况作为实证分析，以便更加直观地阐述和展示国家审计在新农村建设中的作用。

（一）审计关注重点

鉴于新农村建设资金内涵较广，该县审计局把本次审计调查的资金范围确定为占比重较大的支持农业和农村基础设施建设资金，主要包括十四项内容：一是农业综合开发（中低产田改造）资金；二是土地整理及标准农田建设资金；三是十村示范百村整治工程建设资金；四是山塘水库除险加固资金；五是标准埂堤建设工程资金；六是宅基地整治资金；七是康庄工程建设资金；八是河道清水、保洁工程建设资金；九是农业节水灌溉工程建设资金；十是农民饮用水工程建设资金；十一是农村生活垃圾、污水集中处理资金；十二是绿化造林及生态保护资金；十三是桥梁维修工程资金；十四是乡村道路联网及农村公共服务中心建设资金。通过审计调查发现，2005-2006年度该县投入农业和农村基础设施建设资金总计46688.34万元，其中上级财政补助资金共3524.5万元，占7.55％；地方财政43163.84万元，占92.45％。两年中投入新农村建设资金占该县财政总支出[包括预算内、外及各项专项基金（资金）支出]的 6.27％。

（二）审计发现问题

审计认为近年该县新农村建设投入资金前所未有，占财政支出比重逐年上升；建设资金的管理使用、绩效整体较好，资金拨付及时，未存在滞留现象，工程基本通过招投标和造价审计；通过大量投入，促使农村村容村貌得到改善。但新农村建设在资金、项目管理和使用及其他方面仍存在诸多问题，具体表现在：一是建设项目及资金需加强整合。财政支持农村、农业基础设施建设项目种类较多，但主管部门涉及财政、国土、农林渔牧、水利、建设、农业综合开发办公室、新农村建设办公室及各乡镇等，造成重复建设、项目交叉和财力浪费等等，需要进一步集中项目、集中资金办大事。二是“十村示范百村整治”工程需加速实施。根据该县规划，2003-2007年间要投入1亿元资金用于“十村示范百村整治”工程建设。至2006年底，累计投入资金2962.09万元，占计划的29.6％，2007年完成计划投资已不太可能。三是存在重复套用项目骗取财政资金现象。审计调查发现，由于许多项目实施的内容相同，使乡镇利用相同项目骗取财政资金有机可趁。如某镇实施横山南畈、七里江畈二个农业综合开发项目，市农业综合开发办在2005-2006年共拨付资金968.73万元完成了项目实施，后该镇又在相同地块申报了标准农田建设项目，获取资金601.17万元。四是资金使用绩效问题比较突出。资金及项目管理尚欠完善，除农业综合开发有一套严格的资金拨付及项目管理程序外，较多项目程序尚欠严密。建设项目小而全，资金使用过于分散。资金挤占、移用等不合规现象。项目施工未达到设计要求现象亦有存在。后续管理跟不上，项目长效受到影响。

（三）审计意见建议

针对新农村建设资金审计调查发现的问题，该县审计局提出了以下意见建议：一是加强支农基础设施建设项目资金整合，最大限度发挥资金效率。各主管部门应加强项目信息的沟通，在立项审批、验收等环节上加强把关，防止乡村多头立项，套用项目骗取财政资金。对规定可以重复申报立项的项目，对项目资金要加强整合使用，提高项目建设的档次和工程质量，同时完善资金拨付形式和办法，把拨了就完事的“拨款制”改成对资金终极使用者的“报账制”；对项目工程要加强管理，整合后可集中委托对工程有严密管理程序的部门管理，这样既解决了资金相对分散的问题，又可防止建设资金被移用问题的发生，提高了资金使用效果，同时可减少行政管理成本。二是加速实施“十村示范、百村整治”工程。建议县政府修订完善《新农村建设资金管理实施办法》，适当提高补助比例，使有条件和条件相对较差的村都能投入新农村基础设施建设。县新农村建设办公室应制定切实的年度计划，修正缺少立项环节、年度无计划的操作办法。三是加强项目建设管理及后续管理，确保工程发挥长效作用。对建设项目加强过程督查，严格按设计要求进行，验收未达到设计要求的，一律不能报账拨款；加强对工程建后的管护，制定建后管护制度，明确管护责任，落实管护资金。四是加强新农村建设资金监督，维护财政资金使用严肃性。对审计调查发现的各种骗取套取新农村建设资金现象，不仅要追回未投入的建设资金，且应依法对有关责任单位作出处理处罚，以儆效尤。

结  语

国家审计如何在新农村建设中发挥作用，这是一个仁者见仁、智者见智的问题。笔者结合绍兴市涉农审计工作实践，在总结提炼经验的基础上，围绕国家审计在新农村建设中的作用问题，形成并提出了一些个人观点。上述观点仅代表一家之言，有的可能已是普遍共识，有的大家已经作了研究再研究，有的可能还不一定成熟，一起在课题论文中提出来，目的主要在于梳理形成一个比较完整的体系，一方面便于读者把握，另一方面也是作为引玉之砖，期待方家批评指正。

课题组组长：钱水祥

课题组成员：刘富荣、金利江

参考文献：

1. 李金华，审计理论研究[M].2001.5，中国时代经济出版社.

2. 董大胜，审计技术方法[M].2004.1，中国时代经济出版社.

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