2007年度论文二等奖

杭州市审计局课题组

【摘要】推进社会主义新农村建设是全面建设小康社会的重点任务，是构建社会主义和谐社会的重要基础。如何适应新形势要求，在推进社会主义新农村建设中做出审计应有的贡献，是当前审计机关必须认真思考并努力实践的问题。本文通过国家审计与新农村建设关系的理论分析，在总结实践经验和现有成效的基础上，思索国家审计在新农村建设中尚存的不足，最后提出新农村建设中国家审计作用机制的完善建议，即通过科学制定涉农审计规划，全面统筹涉农审计项目；加快推进涉农审计转型；加强干部队伍自身建设，提高为新农村建设服务的能力；促进资金管理体制改革，营造良好的审计环境；促进内部审计，扩大对新农村建设活动监督覆盖面。

【关键词】 新农村建设   国家审计   作用机制

A Study of National Audit’s Function in New Rural Construction of Zhejiang Province

Abstract: Promoting the building of a new rural construction is the key task of building a well-off society and the important foundation of building a socialist harmonious society. National auditing sections must seriously consider how to adapt to the new situation and make contributions to push forward the building of a new rural construction. Through analyzing the relationship of national audit and the new rural construction, this article sums up the practical experience and the existing effectiveness and then finds the remaining shortcomings of the national audit in the new rural construction. Finally, the author puts forward some suggestions on how to perfect the mechanism. That is, making scientific agriculture-related audit projects, accelerating agriculture-related audit restructuring, strengthening self-construction to supply better service for new rural construction, facilitating the capital management system to create a favorable audit environment and promoting internal audit to expand the oversight coverage.

Key words: New rural construction; National audit; Mechanism

一、引言

党的十六大以来，我们党坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，从2004年开始连续下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年2月8日）、《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（2005年1月30日）、《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（2006年2月21日）和《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（ 2007年1月29日）等4个“一号文件”，大力推进社会主义新农村建设。

新农村建设的理想目标转化为现实的行动和未来的真实图景，需要一整套有效的政策、法规以及确保其落到实处的政治和经济运行机制。中共中央关于新农村建设的一号文件明确指出，必须强化政府在新农村建设中的主导作用。这当中，在强调以国家财政投入为核心，加大政府公共服务和公共财政支持力度的同时，必然决定了我国审计监督必须不断适应形势发展的需要，在工作目标、思路和重点上做出相应调整，以更好地在新农村建设中发挥积极作用。《审计署2006至2010年审计工作发展规划》明确提出要把为社会主义新农村建设服务作为审计工作重点，但新农村建设政策出台时间不长，各项工作开展时间也不长，作为一个复杂的系统工程，国家审计将随着其在新农村实践的开展和深入逐步调整并完善。鉴于国内外对本选题的研究并未深入和细化，因此对国家审计如何在新农村建设中发挥作用的研究显得日益迫切。

二、国家审计与新农村建设关系的理论分析

（一）国家审计的职能与作用

我国国家审计的职能是指国家审计工作所具有的功能，是国家审计适应社会经济发展需要所具备的能力，其作用的发挥是指国家审计在审计实践活动中审计职能所产生的客观影响和实际效果。

1．国家审计的重要职能——监督和评价公共资金的使用

现代国家审计产生于对公共资金的管理与使用的控制与监督。1983年英国议会在新的审计法即《国家审计法》的序言中指出：本法旨在通过建立公共账目委员会和国家审计署，通过制定能使政府部门和其他机构团体更有效、更经济地使用公共资金的新法规，来加强议会对公共资金使用的控制和监督。《利马宣言》指出，国家审计的对象是政府，也就是说，凡是使用和管理公共资源的部门和单位都属于国家审计的范畴。虽然国家审计是建立在国家行政强制力的基础之上，但究其审计关系，本质上也是由审计委托人、审计人、被审计人三方关系人组成的独立三角关系，其审计关系模式如图所示：

2．国家审计在促进政府部门加强公共资金管理和提高效率中发挥的作用

自1983年我国的国家审计监督制度恢复建立以来，我国国家审计机关通过实施财政、财务收支审计、绩效审计和党政机关领导干部经济责任审计，在揭示财政资金管理中存在的问题，规范财政财务收支，促进提高行政效率，实现行政目标以及推动政府廉政、勤政建设等方面都能发挥重要的作用。

（1）揭示财政资金管理中存在的问题，规范财政财务收支。

国家审计机关通过开展财务审计或预算执行审计，可以揭露和发现被审计单位财务收支和管理中存在的问题和内部控制过程中的薄弱环节，提出有针对性的改进建议和意见。一方面能有效地遏制被审计单位的违规行为，促使其遵守国家的有关财经法规；另一方面也能帮助被审计单位完善财政资金管理，使财政、财务收支活动更加合规、合法、有效。

（2）促进提高行政效率，实现行政目标。

目前，中国的国家审计已经注重开展绩效审计。正如最高审计机关亚洲组织的《巴厘宣言》中指出：“国家审计师还负有充分评价政府管理工作、绩效和成果等方面的职责。职责包括对政府工作经济性、效率性和效果性的评价。”因此，通过国家审计，对政府部门的管理活动是否节约，是否讲究效率和实现目标进行审评价，可以促使国家的行政部门更有效地贯彻各项方针、政策，提高行政效率，达到预定的工作目标。

（3）通过审计结果公开，促进民主法制建设。

国家审计是民主法治建设产物，也是促进民主法治建设的重要力量。审计结果公开的实质是将部门或单位履行职责的情况以及公共资源的使用和管理的情况公之于众，这是中国几千年来民主法治进程中的重大进步。通过审计结果公开，把审计监督与舆论监督、社会公众的监督融合起来，可以成为一支重要的制约和监督力量，督促政府及其部门不断改进管理，提高效能，增强责任感，树立政府的良好形象。

（4）推动政府廉政建设。

近年来，中国的国家审计领域不断扩大，特别是党政机关领导干部任期经济责任审计制度的实行，使国家审计更加成为反腐败的强有力的工具。通过国家审计，不仅对被审计单位的经济责任进行评价还对单位负责人的受托经济责任履行情况进行评价，这在一定程度上可以完善公共行政部门的廉政勤政的监督约束机制、加强领导干部的廉洁自律、大大推动政府的廉政勤政建设。

（二）新农村建设需要国家审计

1．新农村建设的重大意义

建设社会主义新农村，是我们党在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展全局出发确定的一项重大历史任务，是在当前社会主义现代化建设的关键时期必须担负和完成的一项重要使命。建设社会主义新农村，是贯彻落实科学发展观的必然要求，是促进经济社会又快又好发展的基本保证；建设社会主义新农村，是统筹城乡经济发展的必然选择，是全面建设小康社会的客观要求。建设社会主义新农村，是保持国民经济平稳较快发展的持久动力，是构建社会主义和谐社会的重要基础。它是一项长期的、宏大的系统工程，集中体现了广大农民群众的共同意愿和根本利益，任务艰巨而复杂。

2．新农村建设投入的财政资金需要国家审计的监督评价

建设社会主义新农村，是“十一五”时期我国经济和社会发展的首要任务，审计机关责无旁贷地要通过强化审计监督为之服务。而监督和评价财政资金的管理使用是审计机关的基本职责，因此财政资金投向哪里，审计就应当监督到哪里。随着新农村建设的发展，国民收入分配格局也会有所调整，财政资金正在逐步向农村倾斜。同时，由于某些体制的不够健全，涉农资金管理中有法不依、有章不循的问题比较严重，损失浪费、跑冒滴漏的现象比较普遍，严重影响了财政资金的投入效益和各项惠农政策的执行效果，审计机关必须进一步加大涉农审计工作力度，切实增强为新农村建设服务的责任感和使命感，充分发挥应有的职能作用。

随着新农村建设步伐的加快，从中央到地方，一系列支农惠农的政策措施相继出台或正在筹划。如杭州市为促进农村工业集聚和发展，市财政每年安排3000万元资金，用于扶持各类民营加工企业技改项目。为发展农村现代服务业，市财政每年安排不少于1000万元资金支持农村流通网络建设和旅游事业发展。为强化农业基础设施建设，市财政每年安排1500万元资金用于中低产田改造和小型农田水利建设。为推进农业科技创新，市科技三项经费中每年用于农业和农村科技研究与推广的经费不少于2000万元。为完善新型农村合作医疗制度，对农村五保户、低保户及其他困难家庭和重点优抚对象，其参加新型农村合作医疗个人缴费部分，由政府财政予以解决。为发展农村教育事业，市财政每年安排1000万元资金用于农村教育事业补助，等等。总之，“十一五”期间，杭州市每年本级财政对新农村建设的投入将至少达5亿元。随着各级财政对涉农资金的投入的逐年加大，这些资金的管理水平和使用效益如何？各项惠农政策的执行效果如何?审计机关不仅有责任揭露和查处涉农资金管理使用中存在的各种违法违规问题，而且还应为涉农资金的高效运用提供评价和建议。

（三）国家审计在新农村建设中发挥作用的主要领域

在各级党委和政府的正确领导下，紧紧围绕中央关于农业和农村工作的各项部署，国家审计机关可以在促进落实农村政策、规范农业资金管理、提高资金使用效益、推进农村社会事业发展、维护农村社会稳定这些领域发挥重要的作用。

1．促进落实农村政策。

审计机关可通过对粮食、扶贫、农业开发、生态建设和环境保护等政策落实情况的审计以促进国家农业政策以及“三农”相关重大经济决策的落实。审计机关可围绕农村社会养老保险、社会救助、农村医疗卫生等一系列事关农村改革发展稳定的重点和热点问题开展审计和审计调查：如组织开展农村社会养老保险基金专项审计、农村卫生资金筹集使用情况审计调查、新型农村合作医疗试点情况审计调查等可促进加强农村社会养老保险基金的管理以及农村卫生政策的落实和完善，促进提高农民合作医疗保障水平；组织开展被征地农民补偿费专项审计可清欠征地农民的补偿费。

2．促进规范涉农资金管理。

国家审计在新农村建设中可以在涉农资金领域发挥重要的作用。如审计机关可通过对农业综合开发资金、扶贫资金等农业专项资金的审计以揭露和查处挤占、挪用、借用、滞留、拖欠农业专项资金，配套资金不到位，将农业专项资金改变为有偿使用资金等问题，从而保证农业专项资金发挥作用，帮助贫困地区、贫困群众脱贫致富。审计机关可通过加强国土资金审计以揭露和查处违法批地，乱占滥用耕地，违法圈占农村集体土地，擅自转让土地使用权，违规减免国土资金，压低地价招商引资以及挤占挪用土地出让金、征地补偿费、损害农民利益等问题，从而促进加强土地管理，切实保护农民耕地。审计机关可通过加强水利建设项目审计以揭露和查处挤占挪用项目资金、虚假招投标、虚报工程造价以及损失浪费等问题，促进提高水利资金使用效益，加强防汛抗旱和减灾体系建设，夯实现代农业发展的基础。

3．促进农村经济发展。

国家审计可以从从本地实际出发，积极开展高效生态农业、新型农村合作经济、农产品加工企业、农副产品出口、特色农副产品、高科技示范项目资金、农业示范园建设资金、土地复垦治理开发资金、森林生态效益补偿基金、农村劳动力素质培训及转移经费等审计和审计调查，对提高资金使用效果，促进当地经济发展发挥积极作用。

4．促进农村社会事业发展。

国家审计在新农村建设中还能促进农村社会事业发展。审计机关可通过对基础教育经费的投入管理使用情况及教育收费、教育负债管理情况进行专项审计调查，为健全农村义务教育经费保障机制提供决策依据，并为政府深化基础教育体制改革和建立多渠道、多层次的教育投入体系提供参考意见，促进基础教育事业的健康发展。审计机关可通过对农村公路建设和公路改造资金审计以揭露挤占挪用公路建设和改造资金、向农民转嫁筹资负担等问题，对改善农村交通状况起到积极的促进作用。

5．促进维护农村社会稳定。

国家审计可以在维护农村社会稳定领域发挥重要的作用。审计机关可重点关注农村公路通达工程、农村教育培训工程、农民健康工程、农村环境整治工程、农村文化建设工程等实事工程以确保实事工程真正实在，造福于民。审计机关也可通过对扶贫资金筹集、使用和管理的审计，对农村义务教育、征地补偿、农村税费改革政策落实、财政转移支付资金规范使用等事关农民切身利益的专项资金进行审计监督以关注贫困农民生活保障问题，农村教育、医疗、建房等难点问题，从而促进农村社会稳定，切实保护农民利益不受损害。

       三、国家审计在浙江新农村建设中作用的实证分析

（一）国家审计在浙江新农村建设中取得的初步成效

党的十六大以来，浙江大力实施统筹城乡发展方略，出台一系列统筹城乡兴“三农”的政策，建立健全以工促农、以城带乡的发展机制，充分发挥工业化、城市化、市场化对“三农”的带动作用。随着城乡一体化进程的明显加速，国家审计在浙江新农村建设取得伟大成绩的同时也取得了自身的初步成效。

1．加强了对农业专项资金的审计。

近年来，各级审计机关普遍开展了对农业综合开发资金、扶贫资金等财政支农资金的审计，不少地方还对这两项资金连续多年组织审计，揭露了资金投放和使用中存在的普遍性、倾向性问题，有针对性地提出意见和建议，在促进农村经济社会发展方面发挥了很好的作用。2003至2004年组织对财政支农资金进行了审计调查，揭露了部分县虚增支农投入、部分支农资金被挤占挪用等问题，提出了增加投入、搞好资金整合等建议。审计结果公告后，引起社会各方面的高度关注。宁波等地在这两项资金审计中，既注意查处违法违规问题，又注重从制度和机制上查找原因、提出建议，在促进建立财政支农资金稳定增长机制、完善管理方面发挥了积极作用。农业专项资金的审计取得明显效果。

2．加强了对农村基础设施重点建设项目的审计。

为了形成城乡统筹建设和各方协同建设的局面，提高农村基础设施建设水平，2003年，浙江省委、省政府做出实施“千村示范万村整治”工程的决策，计划用5年时间整治10000个村，并把其中的1000个村建成全面小康示范村，加大各级财政对村庄整治建设的投入，至2006年底，全省累计投入村庄整治建设资金555.61亿元，各级政府投入占到1/3。针对农村基础设施重点建设项目资金的大量投入，国家审计加强了这些项目的审计，例如：

（1）组织开展农村公路建设项目的审计调查。

2005年，组织对全省“通达工程”项目进行了审计和审计调查，审计结果引起有关方面的高度重视。国务院制定了《农村公路管理养护体制改革方案》，发展改革委、交通部及有关地方政府出台了相关管理办法，促进了农村公路建设和管理。开展的农村公路建设和公路改造资金审计，揭露了挤占挪用公路建设和改造资金、向农民转嫁筹资负担等问题，对改善农村交通状况起到了积极的促进作用。

（2）组织开展水利建设项目及资金的审计调查。

2006年，省审计厅组织杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴市及部分县(市、区)审计机关，对当地2003到2005年万里清水河道建设资金进行了专项审计调查。这次专项审计调查主要在资金使用、项目实施和河道保洁长效管理等方面实施重点抽查抽。对审计调查发现的问题，吕祖善省长高度重视并作出批示，要求相关部门抓紧研究，提出措施报省政府。省水利厅会同省财政厅、环保局进行专门研究，联合向省委、省政府提交了《关于万里清水河道建设有关情况的报告》，并提出了6条积极的改进措施。

3．加强了对农村教育、卫生、社会保障等资金的审计。

（1）组织开展农村教育资金的审计调查。

在浙江省，从2006年秋季起，全省城乡义务教育阶段中小学全部免收学杂费，513万名中小学生免交了学杂费；对低收入家庭子女就读中等职业学校的免收学杂费。深入实施“职业教育六项行动”计划，两年内全省将安排专项财政资金10.2亿元以上。围绕如此的农村教育事业发展，2006年省审计厅组织省市县三级审计机关对全省2005年度基础教育经费的投入管理使用情况及教育收费、教育负债管理情况进行了专项审计调查。调查为我省建立健全农村义务教育经费保障机制提供决策依据，并为政府深化基础教育体制改革和建立多渠道、多层次的教育投入体系提供参考意见，促进了我省基础教育事业的健康发展。

（2）组织开展卫生、社保资金的审计调查。

2005年，浙江省委、省政府实施“农民健康工程”，建立健全县乡村三级公共卫生服务网络，把乡镇卫生院改造成为社区服务中心，把村卫生室改造成为社区服务站。农村社会保障方面，在全国率先建立覆盖城乡的最低生活保障制度。2006年，全省共有农村低保对象53.98万人，平均低保标准每月149.65元，实现了应保尽保；率先建立被征地农民基本生活保障制度，至2006年底，全省共有234万名被征地农民纳入保障；2003年率先开展农村新型合作医疗试点，参加新型农村合作医疗人数达2936万人，参合率达86%。于是，围绕这些卫生、社保资金的投入，审计部门组织开展全省乡镇卫生院审计调查、公共卫生防治体系建设专项资金审计、新型农村合作医疗基金审计调查等以及农村社会保障和救灾资金审计和审计调查，取得了较好的成效。如省厅根据省政府的要求，对被征地农民基本生活保障资金的运营管理情况进行了审计调查，揭露了政府应补助资金到位率不高、农民参保率不高等问题，促进了相关社会保障制度的落实。

4．加强了对土地、补贴等政策落实情况的审计。

土地资源是农村发展的基础条件，是农业最重要的生产资料和农民最基本的生活保障。近年来，各级审计机关高度关注土地问题，通过各项审计严肃查处违规征用土地、克扣农民征地补偿费等突出问题，促进了严格执行耕地保护制度，维护了农民合法权益。我省组织开展了国土资金、农民征地补偿费等专项审计和审计调查，促进各级政府建立完善了相关制度和办法，维护了农民切身利益。

在涉农资金审计工作中，各地还积极探索了效益审计的路子。一方面，各项审计中都注重在严肃查处违法违规问题的同时，检查评价资金的使用效果，揭露和纠正损失浪费、效益低下的问题；另一方面，从实际出发，选择部分项目积极开展了专项效益审计试点。

(二) 建德市“十百工程”专项资金审计调查项目实证分析

就国家审计在我省新农村建设中的作用，我们选取建德市“十百工程”专项资金审计调查项目予以具体实证分析。

1．审计项目概况

(1)项目背景。“千村示范、万村整治”是省委省政府推进社会主义新农村建设的一项重要举措。建德市于2003年开始实施，工程总目标为：从2003年到2007年，用5年时间，完成10个全面小康示范村、100个重点整治村建设任务（故也称“十百工程”）。2006年末，建德市提前完成任务，建成12个示范村和101个整治村。此外，为促进村庄整治工作的整体推进，建德市创新举措，以农村新社区星级创建活动延续“十百工程”。

作为推进新农村建设的有效载体，十百工程成效如何？是切实为广大农民带来好处的“民心工程”，还是违背农民意愿、加重农民债务，成为花花架子的“政绩工程”？建德市推出的“星级创建”活动是否合乎本地实际，取得了多大的效益？还有哪些地方需要改进？2007年年初，建德市审计局将十百工程专项资金调查列入审计计划，进行了专项资金管理使用的全过程审计，并初步探索专项资金的绩效评价。

(2)审计目标。该项目既是省厅的同步项目，要保证完成省厅统一部署的任务；也是建德市审计局年初订立的自定项目，要充分体现本地特色，合乎当地政府的要求，项目的目标具有多重性。一是监督目标。对财政资金的投入、使用、管理情况进行审查，摸清财政资金投入的总额及构成，揭示资金使用违规问题。二是评价目标。通过多种方法收集资金管理人、项目组织者和受益人对工程实施效果评价的信息，客观评价财政资金在“十百工程”中发挥的作用。三是建设目标。从政策出台的初衷出发，对制度贯彻执行过程中发现的问题进行深层次地剖析，查找原因，提出解决办法，促进完善制度、规范管理，进一步推进新农村建设工作。

(3)审计过程和方法。调查组重点询问和查看了新农村建设领导小组办公室提供的该工程相关政策制度、台账等资料；审查了财政专户中该工程项目资金的筹集和拨付情况；抽查了25个村庄的项目资金到位和实施情况。审计抽查采取填表自查、审计复核、电话询问以及实地走访相结合的办法。在绩效评价中，除常用的审计方法外，大量使用询问、座谈、问卷调查、统计分析等方法，并查阅有关新闻报道、总结等材料，作为绩效评价的参考依据。

2．审计结果和评价。

十百工程总体实施较好，取得了预期的效果，主要体现在：(1)村容村貌发生了巨大的改变。现场踏看村庄整治后环境优化较为明显。抽查的25个村庄，共计硬化道路65公里；亮化路灯594盏；外墙粉刷9.94万平方米；村民住宅拆建补助358户；村庄绿化5.3万平方米；净化水源1.4万立方米，新建垃极收集箱、收集场143个；新建沼气池13个。(2)村民卫生素质得到提高，村庄和谐程度有所加强。调查问卷反映，认为“村民卫生习惯有所好转的”占到了66%。每个村庄都建立了中心休闲区，为村民提供了和谐相处的平台，赌博等社会治安问题有所减少。至2006年末，全市“民主法治村”和“平安村”的达标率分别为89%和98%，分别比2004年提高23和31个百分点。(3)农村管理创新了工作方法。如：调查中发现，大慈岩镇檀村村、更楼街道办桐子源村、航头镇童源村等村庄在工程管理上采取大型工程招投标，零星工程由村两委集体讨论、村委监督、村民自建的办法。农村均采取村书记、村主任双签字或村班子多人签字的办法，增加了支出的透明度和监督控制，减少了村民矛盾。从农村信访案件数量看，2006年信访案件比2003年下降33%。(4)星级创建活动激发了农民自建的热情。星级创建活动形成了“村村有目标、年年有任务”的良性局面，67%的村民愿意参加集劳，60%的村民愿意集资共建。(5)农村特色经济得到新发展。如：建德市三都镇的渔业村在开展村庄整治建设的基础上开发“渔家乐”旅游项目；莲花镇的郭村村在开展村庄宅基地整理的基础上盘活土地资源，发展集体经济。

但“十百工程”在推进中，还存在一些问题：(1)部分村庄实施规划走样。(2)村庄负债面较大，少数村庄超前创建、偿债力弱。(3)政府长效管理保障机制尚需进一步完善。(4)新农村建设财政投入分散，整合不够。

3．主要做法及其成效

该项目之所以受到当地党委、政府领导的高度重视，反映的信息及报告屡屡得到批示，并促成市政府出台多项政策制度，关键在于跳出了传统审计的模式，实现了五个方面的“突破”。

(1)突破财务收支审计范围的局限，从政策出台的相关背景和内容出发开展审计工作，发挥审计在落实农村政策上的作用。

“十百工程”政策出台的大背景是十六届五中全会提出的“建设社会主义新农村”。新农村建设的内容和目标涵盖了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这二十字方针。“尊重农民意愿、维护农民利益、增进农民福祉”是新农村建设中应该把握的原则。在审前调查阶段，通过学习，审计组将“二十字方针”及农户满意度定为绩效评价的主要标准。围绕这两方面的标准，制定方案，设计调查问卷和调查表格，开展审计取证工作。

例如：针对“管理民主”这一标准，审计组在走访村庄时对村级集体经济财务和工程管理进行了重点调查，发现目前建德市村级财务支出采取村书记和主任“双签”或村班子成员“多签”的办法，该办法增加了财务支出的透明度和监督控制，减少了村民矛盾和农民上访事件的发生。调查问卷显示仅5%的人（7人）反映“工程建设程序管理不够公开规范”。从纪委信访室了解的情况看，农村上访案件也有大幅度地减少。审计对这一情况进行了正面总结，报送了信息《农村财务实行“双签”或“多签”制好》。该信息被上级审计机关所采用，目前建德市已将该制度推广到农村工程发包、工程款项结算等其他村务管理中。

又如：围绕“尊重农民意愿、维护农民利益”这一目标，对新农村建设规划实施走样的原因进行了详细深入地调查，发现主要原因是规划图的专业性较强、要求较高，与现阶段农村经济发展状况和农民素质不相适应；且规划指导工作还不够到位，政府对规划不到位的情况缺乏有效的手段。市长在报告的相关内容上进行了圈批，作出了“请**（分管副市长）牵头对相关建设作专题研究，以更好地推进此项工作”的批示。

(2)突破单项资金审查的局限，将全部财政性资金纳入调查范围，为农村资金管理出谋划策。

本次审计调查按照省审计厅年初提出的“全部政府性”资金的理念，对调查村庄所有的财政性资金投入进行了全面关注。一是了解和掌握了新农村建设多部门分散投入的情况。除“十百工程”外，审计发现村庄在安排新农村建设中还争取和使用了康庄工程、园林绿化工程、移民工程、无动力厌氧工程、生态村、垃圾集中处理等财政专项资金，甚至包括山地改造、低产田改造等专项。二是各部门对村庄的投入缺乏沟通与联系，财政性支农资金投入不均衡、不系统。调查显示，财政补助最小的村与最大的村庄的差距高达13倍。客观上造成了财政资金的“集中效应”和“嫌贫爱富”。根据这一情况，撰写了《财政支农专项资金多头管理亟待规范》审计信息。市长对该信息批示，要求财政部门根据审计提出的建议拟出具体的制度措施。目前该制度正在酝酿出台过程中。

(3)突破单个审计调查项目的局限，实现审计资源整合，促进涉农资金的规范使用。

在这次审计调查中尝试了“一拖n”的模式，即将十百工程审计调查与农办的经济责任审计、预算执行审计结合起来，扩大审计覆盖的范围，实现信息资源共享、审计成果整合。如在审计中发现新农村建设专项奖励发放形式不合规，情况具体但数额较小。根据该情况，结合市农办经济责任审计，对市农办管理的其他专项资金考核奖发放情况进行了重点关注，发现了多个专项的考核都采取现金直接发放的办法，部分考核到乡镇的奖金也由个人领取。对此问题，审计向市委市政府报送了《现金发放乡镇考核奖当禁》的专报。专报上报后，立即引起市主要领导的高度重视，书记、市长都在专报上作出了重要批示。按照批示，常务副市长、纪委书记召集相关部门召开会议进行研究。目前，违规发放的考核奖励款27.5万元均已归还原渠到。财政、审计、纪委等部门联合出台了《关于规范部门对乡镇考核奖发放的意见》，杜绝该现象再次发生。

(4)突破传统审计取证的局限，尝试绩效审计，以科学评估农村社会事业发展。

与传统的财务收支审计相比，专项资金审计绩效调查具有范围广、内容杂、目标多等特点，审计取证的侧重点也随之发生了变化。本次审计大量使用调查法、访谈法、实地查看法，并根据需要引用了新闻资料、总结材料、公共数据。如：为了回答农民对“十百工程”认可度有多高的问题，设计了下发了160份调查问卷，内容涉及农民对十百工程是否满意，是否愿意参与集资、集劳，十百工程的好处及存在问题等等；每到一个调查村庄建德们都召开座谈会，广泛听取村干部、村民、乡镇工作人员等意见建议，收集到基层反映的第一手资料。在综合分析评价阶段，参阅了环保、综治、纪委等部门提供的数据材料，并查阅了建德市新农村建设的总结材料和新闻报道，将这些间接材料与审计调查取得的直接材料结合起来，作出相对全面、客观的绩效评价。市长在调查报告中批示道“这篇调查报告写得很好、很实。今后重大的自筹项目都要进行绩效评价”，并要求“以适当的方式公布调查结果。”6月份，在《建德信息》上公布了调查结果，社会反映良好。

(5)突破手工审计的局限，利用计算机技术提高工作效率，充分发挥审计作用。

由于本次审计涉及的调查对象多，对调查表格中的数据进行汇总统计、综合分析的工作量非常大。手工审计废时废力，效率低下。为此采用了计算机审计技术。在设计调查表时，充分考虑数据采集转换的要求；信息收集后，把数据导入到AO中，然后利用SQL语句和AO的分析模块进行数据汇总和对比，从中发现疑点。针对疑点问题，确定延伸调查的重点村庄和事项，提高了审计工作的效率和针对性，取得了较好的效果。例如，用SQL语句（Select count([负债合计数]) AS 负债乡镇数,sum([负债合计数]) AS 负债总额 From [负债表] WHERE [负债合计数]>0），快速统计出负债村庄个数及总金额。之后又对示范村、整治村总投入状况、村级负债情况进行分类汇总和图表分析

图一：5个示范村总投入情况     图二：20个整治村总投入情况 

根据分析，审计有重点地选取了投入最大、最小和中等的村庄进行了现场调查，查清了原因，揭示了两方面的问题：一是10号村超标准建设（建设了3个花园），造成100万元负债。二是村庄之间地理状况、基础设施条件差异大，但“十百工程”专项补助却完全统一，不尽合理。如：23号村下辖8个自然村，自然村村民居住分散，仅村道浇筑一项就投资近80万元（浇筑村道11.4公里）；而14号村山林多，人居点集中，建设总投入仅花费17万元，但两村收到的各级十百工程补助都为12万元。对此审计提出建议：对于不切实际大拆大建的村庄要坚决制止，防止该类现象的抬头和蔓延；对于基础条件、自然条件差，确实比较困难而又急需改变基本生产生活面貌的，在政策扶助上应适当予以倾斜。

(三)国家审计在浙江新农村建设中发挥作用面临的问题

近几年涉农审计工作取得的成绩和积累的经验，为今后审计工作在社会主义新农村建设中充分发挥作用打下了坚实的基础。同时也要看到，由于目前我国新农村建设资金来源渠道多，资金性质复杂，其运行方式不同于企业经营资金的运行方式，它的筹集分配、管理和使用由不同部门和不同的管理层执行。它的特点可概括为“一大一广三多”，“一大”是指资金投入年年加大，2004年，中央财政用于三农的总支出占全国财政支出的9.2%；2005年比上年增加349亿元；2006年，中央财政用于三农的总支出达3397亿元，比上年增加422亿元，增长14.2%。 “一广”指资金分布面广，涉及市、县、村、户等。