政府决策动态审计模型及其实践

　　摘要：绩效审计体现在宏观服务上的一种重要形式——对政府决策进行动态审计。如何操作，海盐县审计局通过绩效审计的开展及探索，提出了基层审计机关开展政府决策动态审计的模型。本课题结合几年来政府相关土地出让决策的审计“跟进”，提出了政府决策动态审计模型——“穿点成线、连线成面”，取得了较好的成效。

　　关键词：绩效审计；模型；

　　加快推进符合海盐实际的宏观服务型绩效审计，关键是要从不断的审计实践中总结经验，固化成型，建立通俗易解的操作模型，再通过审计模型来指导工作实践，达到点对点的行政执行型审计监督，向点对面的宏观服务型审计监督转化，准确认识社会主义国家审计的本质、目的、内涵和要求，充分发挥“免疫系统”功能。为此，结合海盐绩效审计的工作实践，提出了政府决策动态审计模型——“穿点成线、连线成面”。本案例旨在通过模型分析阐述其形成的理由，并结合具体审计项目分解“穿点成线、连线成面”模型在工作中的实际运用。

　　一、审计模型概况

　　政府决策动态审计模型——“穿点成线、连线成面” 如图：

　　政府决策动态审计模型——“穿点成线、连线成面”的作用：通过对决策执行效果进行评价，直接将决策执行中存在的偏差反馈决策层，作为进一步修正决策的科学依据。政府采纳建议后，调整修正正在实施的相关政策，对修正的相关政策再实施审计，分析调整后的决策在操作、执行中取得的成效及存在不足，进一步提出审计建议。不断的审计循环，达到对政府决策的动态绩效评价，充分发挥审计的建设性作用，提升审计的服务质量。

　　政府决策动态审计模型——“穿点成线、连线成面”的特点：在不同的时间、通过不同的切入点，对政府某项决策的运行绩效进行审计，其设计思路是借助“鹰抓兔子”原理，充分发挥审计在决策调整系统中的建设性作用。

　　政府决策动态审计模型——“穿点成线、连线成面”的运用：首先对某项决策，通过不同时间、不同切入点的动态审计，达到点线结合，向决策者提供科学建设性的修整意见，使决策的制定、执行不断完善，达到运行绩效最大化；其次，通过不同类型的决策线动态审计，最终达到对整个宏观层面政府决策科学性、合理性、绩效性的动态信息反馈，使整个政府宏观决策通过不断的修整完善，运行在绩效最大化的轨道上。

　　审计模型运行的具体线路图：

　　①首次立项。对某项决策的出台运行——通过审计调查，进行时点评价，针对决策层面提出进一步完善某项政策的审计意见建议；

　　②再立项。对上述决策审计的信息反馈，政府采纳审计建议调整整合相关决策措施——对调整实施的决策再行审计调查，进行时点评价，重点是执行决策层面，提出审计意见建议；

　　③再度立项。对上一轮审计建议，引起政府领导重视，通过领导批示、督查相关部门调整执行中的偏差——审计再度对决策的实际操作落实情况进行时点调查评估。并针对存在的执行偏差建议相关政府职能部门处理处罚，及时落实达到政府宏观决策的顺利实施。

　　二、审计模型的应用

　　㈠动态决策审计模型的现实意义。

　　政府决策是一种时点行为。根据社会经济发展的情况某一时间对发展中的普遍情况决定一定的决策措施，规范经济发展的方向速度等；如2008年由于国际油价的暴涨，引起出租车成本上升，政府实行对出租车行业政府专项补助。这一时点性决策是否适应经济社会发展，取决于一系列关键点，比如实际运作中央决策的各级政府、各级政府的具体执行部门、出租车管理机构、出租车利益人等多个决策点，即形成一条决策线；创新审计模式，则要做好政府决策点审计、注重决策线审计，关注政府决策面。包括：决策源的评价，最初决策的评价；决策中间阶段评价，对具体执行政府决策的评价，主要是对部门在履行相关工作中贯彻落实政府决策情况的绩效评价；最终结果的评价，落实政府决策具体事项的评价；最终体现在对政府决策面的动态评价，“穿点成线、连线成面”模型在地方经济发展中发挥积极的评价、建设性作用。

　　㈡审计模型在具体项目中的实践——从不同角度切入，考问政府决策。

　　“穿点成线、连线成面”模型，围绕某个专题决策，立项对政府决策审计——再立项对调整整合后政府决策审计——再度立项对整合后政府决策的落实审计，使单项决策及整个政府决策面更进一步体现民生、切合实际，达到了政府资源运用绩效最大化效果。

　　围绕土地出让、房价等政府领导、社会各界及老百姓关注的热点问题，海盐县审计局从2006年起，运用审计模型，连续三年从不同角度立项，考问政府决策的科学性、调整决策的合理性，政府相关部门落实执行决策的到位情况、具体房地产开发企业落实政府土地、城建规划的合理性，取得了一定了成效。

　　1.图例中A1——从国土出让、划拨、收储角度切入。2006年下半年根据年度审计计划安排，组织开展了《关于我县2005年度国有土地出让、划拨、收储情况专项审计调查》。

　　立项目的：注重国有土地出让、划拨、收储管理绩效，同时，重点从土地出让角度反映经营性土地出让情况。结合2006年度预算执行审计经营性房地产税入库情况，从经营性用地出让项目对地方财政贡献率角度着手，对以前年度政府经营性用地出让决策进行评价；

　　主要存在问题：一是个别经营性用地进入门槛偏高，相对缺乏竞争性。调查反映，2005年度南塘街地块设定进入门槛相对较高。《海盐县国有土地使用权出让公告》设定“注册资本金在3亿元人民币以上的房地产开发公司，均可参加竞买”。符合报名条件、参与竞价的单位只有2家，分别为“通和**有限公司”、“浙江广厦**公司”。该地块挂牌起始价32000万元，增价幅度≥250万元。“浙江广厦**有限公司”第一次报价32250万元，“通和**有限公司”第一次报价32500万元，竞得该地块使用权。二是土地资源的利用效率低。包括：城市土地收储出让没有与城市规划很好地协调，收储绩效不理想。2006年6月底，嘉兴圣能**有限公司等9宗出让土地形成闲置，共计面积21.44公倾。

　　审计调查结论及建议：2005年政府土地出让决策在科学性、可持续性方面存在一些缺陷，造成商品房开发在土地资源上的断层。2006年度县城区范围内没有推出经营性用地，造成海盐县城房地产开发项目仅此一家，商品房供求严重失衡、房价飞涨。《嘉兴日报》海盐新闻2008年3月5日《楼盘供应有所增长 供需矛盾可望缓解》中提到“刚刚过去的2007年，海盐楼市可谓风起云涌。由于新房供不应求，县城一些卖了多年的老楼盘基本被消化一空，甚至出现新楼盘开盘排队抢购现象。据统计，2007年海盐籍人士在嘉兴购房896套，比2006年增长136%，面积10.4万平方米，购房资金达4.8亿元。”对此审计提出了调整年度内土地项目开发引导性政策，积极发挥政府在市场失灵中的调节作用，保证县域经济健康稳定发展等建议。包括：建议提高经营性土地拍卖比例，合理确定挂牌价；完善年度土地供应计划制度；加强政府对土地供应的宏观调控等。

　　取得的成效：政府采纳审计建议，出台了《关于开展闲置空闲土地专项清理的通知》，嘉兴日报 2007年7月26日《海盐首次对闲置土地实施收回，２９亩闲置土地将重新挂牌出让》；2007年共推出6宗房地产开发用地19公顷，出让金总收入4.8亿元，一方面对海盐房价预期涨跌，从建房用地资源层面给老百姓一种理性分析；二是为地方财源建设提供了资源，同时为“一城三地”建设提供了部分资金保障。

　　2. 图例中A2——从土地出让金角度切入。2007年根据省厅要求，组织了《关于我县2005、2006年度国有土地使用权出让金专项审计调查》，在完成省厅同步指导意见的基础上，结合海盐实际突出了对政府经营性用地决策的审计。

　　结论及建议：审计调查后针对存在的问题提出了“加强政府对土地供应的宏观调控，盘活存量土地，加快城市建设进程；提高经营性土地拍卖比例”等建议，

　　取得成效：审计建议引起政府领导的关注，县长在《政府工作报告》中提出了“加快已收储土地出让，促进房地产市场有序健康发展，积极推进南塘琴园、恒隆广场等项目建设”、“重视规划对政府资源配置的调控作用，进一步完善机制，加强规划管理”的要求。

　　3. 图例中A3——从经营性用地出让角度切入。2008年为关注前两年围绕经营性土地出让政府决策执行、落实情况，再度立项对调整决策的落实情况再次进行跟踪审计，组织开展了《海盐县2007年度部分经营性用地出让情况专项审计调查》。

　　再度立项的目的：重点是关注政府调整经营性用地决策的具体执行及用地单位的落实情况。一是在执行政府决策层面。主要关注发改、国土、建设、财政等部门对政府相关调整后经营性用地决策的执行落实情况；二是在经营性用地单位具体落实层面。主要关注是否按政府决策的用地性质合理开发、按规划部门的规划要求科学利用、按出让要求是否及时、足额缴纳土地出让金；

　　审计调查情况：政府在经营性用地宏观管理成效显著。一是及时调整经营性用地决策，促进房地产市场健康有序发展。2007年《政府工作报告》中提出了“加快已收储土地出让，促进房地产市场有序健康发展，积极推进南塘琴园、恒隆广场等项目建设”，相关职能部门能认真落实经营性用地决策，充分发挥政府在房地产市场调控中的积极作用；二是规范经营性用地出让程序，进一步完善土地公开交易制度。如2007年7月，07—70号地块，参加竞买单位有10家，起拍价为1.09亿元，通过55轮竞价，成交价为1.63亿元；三是切实保障政府土地收益，为“一城三地”建设筹措了资金。2007年度县城区域内出让经营性用地19.93公顷，出让金总额4.88亿元。

　　调查反映存在问题：在决策执行层面及用地单位落实层面存在一些问题：一是政府相关职能部门在具体落实中存在一些不到位情况。包括：①未有效做到净地出让。如原“金汇名仕”项目地块，因部分建筑物未按时拆除，造成付清全部出让金的时间跨度前后达4年多；②部分经营性用地收储绩效尚未很好发挥。至2007年12月底，县土地储备中心和公司财务账面反映，现收储的国有土地成本是34523万元(包括：南环线、城东新区等征地成本等)，其中：原始收储成本是27649万元、利息成本6874万元，利息占原始收储成本的24.86%。如2002年11月收储的原电熨斗厂地块，面积18亩，2007年底总成本824万元，其中原始收储成本548万元、利息276万元，收储利息占原收储成本的50.4%；③土地出让空间布局有待进一步统筹安排。海盐县新江厦**有限公司地块出让地块中间尚保留一幢建筑（8号楼），该保留建筑对新江厦**的整体规划相当不合理，对整体设计特别是消防安全设计带来较大的影响，如果不拆迁，项目建成后，现8号楼居民在三面包围之中，对居民居住生活等带来不利的影响。二是用地单位具体实施中存在一些不到位情况。包括：①部分停车泊位配置存在不符合规划要求的倾向。“南塘琴园”项目已建成的住宅、商业停车泊位均没有达到规划设计要求。如南塘琴园A区、B区，按规划要求应设置住宅停车位319个，实际配置泊位280个；商业停车位63个，实际配置泊位38个；与规划要求相比住宅停车泊位少39个、商业配置停车泊位少25个；②将抵押前土地证复印件作申报材料。该预售房2006年10月竣工交付后90日内土地证仍在抵押中，开发企业无法履行《城市商品房预售管理办法》的相关责任，承购人也无法办理权属登记手续。

　　针对政府决策在执行及具体落实中存在的问题建议：一是进一步加强经营性用地宏观决策管理及制度建设。包括：⒈加强经营性用地的宏观科学管理；科学合理设定准入门槛；重视经营性用地开发的区域规划管理；建立我县商品房开发预售计划管理机制；二是认真落实政府决策，提高管理水平。包括：整合经营性用地出让联动、协调机制；进一步加强土地收储、规划的协调性；重视土地出让的空间安排；三是完善经营性用地项目的跟踪管理机制，及时纠正存在的不足。包括：加强督查，及时纠正存在的偏差；强化职能，确保行政审批规范化；完善制度，积极探索预售证管理机制。

　　取得成效：人大、政府领导相当重视，政府在落实人大常委会《意见与建议》“关于建设规划适度超前问题”提案中明确表示。今后在编制各类建设规划时充分考虑未来发展规模、各项建设标准、定额指标、开发程序等因素，明确规划的远期目标和近期建设目标，并根据规划和财力实际，有针对性地提出不同时期的建设重点和实施计划。同时出台了《海盐县工业用地招标拍卖挂牌出让实施细则》、《海盐县经营性用地出让项目考核奖励》等制度办法；县建设局出台了《海盐县商品房预售管理办法》；建设局规划部门根据审计建议，调整了目前县城在建的大型商场的用地空间规划。县发改局《关于同意对武原镇勤俭北路38号原棉纺厂8号楼实施土地整理开发建设的批复》；县委书记来审计局调研后专题要求报送《关于某房地产项目实际运行中需要今后引起重视的几个问题》专题报告；以三年来围绕土地出让决策实施审计调查情况提出的《国土资源管理取得的成效及存在的不足、建议》刊登在县委《调研与参考》第四期。

　　㈢审计模型在具体《案例》中的实施体会。政府决策动态审计，关键是要使审计活起来，充分体现，审计工作紧紧围绕党委政府的中心工作，贴近领导决策层、引起领导重视，使政府领导层面在作出重大决策时想到审计。基层审计机关落实审计管理创新，首先要有所突破在审计实践中积累经验，并进行总结升华形成一定的模型；其次再用形成的模式来指导审计实践；第三，通过不断的总结提高，对建立的模型进行不断的修整完善，用模型指导具体工作，取得更大的审计效果。如2008年政府下发的《海盐县投资项目审计暂行办法》、《关于建立海盐县政府投资项目审计联席会议制度的通知》等政策、制度，规范政府投资项目管理，是搞活审计、“穿点成线、连线成面”审计模型运行的成果。

　　海盐县审计局课题组　　　

　　组长：胡玉明

　　成员：陶照明、李鸣（执笔）、盛志红、沈顺林、

　　陈建良、黄忠良、沈福军