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坚持以创新规范立业 不断深化高校领导干部经济责任审计
发布日期:2019-02-22信息来源:省审计厅浏览次数:字号:[ ]

2006年10月,时任浙江省委书记习近平同志到省审计厅调研,对做好审计工作提出了“以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信”的重要论述。习近平同志的要求言简意赅,但内容系统全面、内涵丰富,对审计人员、审计队伍建设、审计法制建设和业务建设,从理论和实践上都提出了全面的要求。弹指一挥间,十年过去了,浙江审计人始终牢记习总书记的教导,把总书记的要求作为推动浙江审计事业发展的行动指南,努力践行“三个立”的要求,不断提升浙江审计工作水平。

今年,在习近平同志提出“三个立”总要求十周年之际,浙江省审计机关开展专题活动,重温“三个立”,就是要在新的时代背景下,就如何按照“三个立”总要求,更好地履行审计监督职责,推动浙江审计事业进一步发展进行总结和反思。这里,对十年来我省高校党政主要领导干部经济责任审计如何坚持“以创新规范立业”,不断深化高校领导干部经济责任审计,作一个简要的总结,谈一点认识和体会。

一、十年来我省推进高校经责审计规范化的探索和实践

习总书记要求“以创新规范立业”,就是要求审计工作要不断提升监督水平。习总书记指出:审计事业要发展,审计工作要开创新局面,就必须要求审计工作的思路、方法、制度、机制等方面有所变化、有所创新,就必须要求审计工作的计划管理、流程、质量控制等方面更加合理、更加规范。高校党政主要领导干部经济责任审计作为我省审计工作的重要组成部分,与其他审计工作一样,这十年来的发展正是按照“创新+规范”的要求,在实践中不断探索创新、不断总结、不断规范的一个过程,着重抓了以下几个方面:

(一)完善制度,全面规范高校领导干部经济责任审计。

2006年,针对当时浙江高校经责审计实践中存在的不足之处,如:审计内容不统一、不规范;只审校长不审书记,权责不匹配;审计评价主观因素多,审计成果利用难等问题,我厅开始探索推进高校经责审计规范化工作,要求通过规范化建设全面准确把握好高校经济责任审计内容和审计评价,用一把尺子量人。2006年在对绍兴文理学院经济责任审计时,将绩效审计与经济责任审计结合,探索高校绩效评价体系。根据高校业务的特点,在审计中运用比较分析、历史分析、趋势分析的方法,通过一些反映学校发展规模实力、财务收支状况、教学科研投入及效果的指标,对校长经济决策、经济管理的后果进行客观评价。2008年开展了“高校负责人经济责任审计评价体系”课题研究。2009年和2010年,根据审计结果,对高校从经济决策权履行情况、经济管理权履行情况、国家财经法规执行情况、基本建设管理情况等四个方面进行分等级评价,形成了高校领导干部经济责任审计评价体系初步框架。2011年,根据厅党组要求,对这些多年的探索成果进行了全面汇总、系统梳理和研究,形成了高校党政主要领导经济责任审计评价指标体系,经征求各方意见修改完善后,于2012年初印发了《浙江省高校党政主要领导干部经济责任审计操作规程(试行)》。操作规程共六章36条,对高校领导干部经济责任审计总目标、组织管理、审计范围和重点、审计实施和报告、审计评价与结果运用等进行了规定,使高校经责审计工作走向了制度化、规范化。操作规程把高校书记、校长全部纳入审计对象范围,较好地解决了过去因为只审校长不审书记带来的权责不对等、责任难落实和审计资源浪费等问题。五年来,操作规程对指导和规范我省的高校领导干部经济责任审计发挥了重要的作用。

2014年,《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》及《国务院关于加强审计工作的意见》出台,省厅于2015年组织力量对高校操作规程进行了研究和修订,并结合《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》的最新要求进行了完善,于2016年3月印发了《浙江省高校党政主要领导干部经济责任审计操作规程》。同时,省厅还于2015年制定了《高校领导干部经济责任审计定责实务指南》,规范指导高校经责审计的责任认定。

(二)加强对审计项目的组织管理。

高校经责审计任务一直较为繁重,省厅各业务处每年都要承担高校经责审计任务。2014年起还整合全省审计系统力量,将部分高校授权给相关市审计局组织实施。因此,这十年来,省厅不断完善对高校经责审计项目的组织管理,逐步规范形成了“统—分—统”的组织管理模式。

首先是统一布置协调、统一工作方案。省厅在每年初开展三项工作:一是制订年度高校经济责任审计工作方案,提出年度审计重点,统一相关工作要求;二是对审计人员开展专项审计培训,研讨审计内容、工作重点和审计技术方法;三是召开年度工作会议,向被审计高校、审计组部署年度审计任务,明确相关工作要求。工作中注意加强对外沟通协调,统一获取省委巡视组、纪检监察、教育主管部门掌握的高校情况和问题线索,及时提供给各审计组;邀请省委组织部和省教育厅等有关领导参加年度工作会议、审计进点会、工作研讨会等,开展业务指导、支持审计工作。

其次是在统一部署后,各审计组按照本部门安排分头具体实施。将书记校长同步审计作为一个审计项目,同时进点和实施、出具一个审计报告、分别征求意见,最后分别出具审计结果报告。工作中,利用RTX群、短信平台、OA邮件等,及时通知有关情况、交流解答相关问题;厅领导带队逐个项目开展中期检查,研究审计情况,提出指导意见,确保审计项目质量。

最后是统一总结年度工作情况。在每年底或次年初,全年所有高校经责审计项目全部实施完毕后,省厅负责汇总和总结全年高校审计情况,向省政府和有关部门报告。

(三)推进以权力运行为主线的经济责任审计模式。

由于历史上经济责任审计的发展基于对单位的财务收支审计,相当时期高校经济责任审计中仍然明显带有财务收支审计的痕迹,影响经责审计的质量和成果运用。因此,多年来浙江省审计厅大力推进以权力运行为主线的经济责任审计模式。在审计中,紧紧抓住书记校长经济管理职权和经济责任履行轨迹这条主线,充分考虑书记校长不同的职责权限和分工,分别确定审计重点。书记主要负责作出经济决策,校长主要负责执行学校经济决策和进行具体行政管理。因此,对高校书记突出对其任期内重大经济决策的审计,看学校发展思路、发展规划、采取的具体措施、取得的发展实绩,审计中重点关注学校经济决策机制是否健全有效、决策过程是否规范、决策内容是否合法、决策执行的效果是否有利于学校科学发展。对校长审计突出对经济决策事项的执行情况,重点关注资金管理政策、收费政策、勤工助学政策、政府采购政策、科研经费管理政策等执行行为的规范性,预算管理、资产管理、基建管理、对下属单位管理等具体管理行为的合规性和有效性,内部管理制度的健全有效性和内审监督作用的发挥程度。

(四)量化评价,并合理区分书记校长责任。

按照“以权定责、以责定审、以审定评”的原则,规范高校领导干部经济责任审计评价工作。建立了包括:5个一级指标、17个二级指标、35个三级指标的评价指标体系。按照指标体系分别对书记校长履职情况进行综合量化打分,并将履职情况确定为优秀、较好、一般、较差四个等级。

在量化打分中,对同一类审计事项,因书记、校长工作职责不同,设定了不同的评分权重。对审计发现的问题,按照“权责对等”的原则,合理区分和认定书记、校长分别应负的经济责任,“谁决策谁负责、谁分管谁负责、谁签批谁负责、谁召集会议谁负主要责任”。对涉及学校总体发展的重大事项,书记校长都应承担相应责任;党委集体讨论决定的事项,书记负主要责任,校长负次要责任;由学校行政部门按照职责权限决策和管理执行的事项,校长负主要责任;对党委决策正确而行政执行不力的事项,校长负主要责任。

(五)拓展审计价值,大力推进审计结果运用。

一是按照《浙江省党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计问效问责办法》,推动有关部门问责问效。二是开展年度综合情况报告和口头汇报。年度任务完成后,省厅统一汇总情况向省政府或省有关部门(省委组织部、省委教育工委)汇报情况。2014年起除书面报告外,还原汁原味地向省委组织部口头汇报被审计领导干部的特点、亮点和风险点,拓展审计结果运用。三是加强综合分析,在审计中关注普遍性、倾向性和典型性问题,注意发现高校运行中存在的体制机制方面问题,提出审计建议,帮助高校改善发展环境。

二、对新时期我省高校经责审计发展的思考

当前,在推进“四个全面”战略布局的时代背景下,党和国家对审计工作又提出了许多新的要求,要求领导干部经济责任审计要坚持党政同责、同责同审,要做到应审尽审、凡审必严、严肃问责,实现审计全覆盖。对照这些要求,当前高校领导干部经济责任审计存在的不足突出表现为三个方面:

一是审计力量不足与高校经责审计任务繁重的矛盾十分突出。单一依靠国家审计力量难以完成高校经责审计全覆盖的要求。

二是数字化审计在高校经济责任审计中应用有限,高校经责审计技术转型缓慢,审计实施效率有待提高。

三是在审计实施中,不少审计人员仍然深受传统财务收支审计模式的影响,高校经济责任审计项目质量有待提高,推行以权力运行为主线的经济责任审计模式需要进一步加强。

针对这些存在的问题,“十三五”时期,我省高校经济责任审计要继续坚持“以创新规范立业”,努力提升高校经责审计的专业化水平,重点抓好以下几个方面:

(一)加强对高校经责审计工作的计划协调,实现有重点、有深度、有步骤、有成效的全覆盖。通过对重点单位审计,结合年度报告、离任交接等制度,实现高校经责审计制度监管全覆盖。同时,把高校经责审计和财务收支审计结合起来,避免重复审计。加强与省教育厅审计部门计划衔接,充分利用教育内审力量覆盖国家审计计划之外的高校,实现高校全部政府性资金审计全覆盖。充分发挥审计系统内部力量,继续推行授权各市的审计方式。同时,借用好内部审计、社会审计力量,使之与国家审计一起分工协作,构建起全覆盖的审计监督网络。

(二)积极推进以权力运行为主线的经济责任审计模式,加强对高校经责项目实施管理。一是坚持以规范化建设引导。通过高校《操作规程》、《定责指南》等规范性文件的实施和引导,促进高校经责审计模式的转变。在审计中,根据被审计高校领导干部的权力运行情况和形势要求,突出重点内容,例如近一阶段重点关注高校财务健康状况,关注高校对下属单位的管理、二级学院成人教育创收管理情况,关注科研经费管理总体绩效、创新创业政策落实情况和领导干部个人科研经费管理使用情况,关注高校公务支出公款消费和绩效工资制度执行情况等。二是在审计项目实施结束后,组织开展年度项目后评估活动,不断总结经验、改进工作。三是继续对高校审计中发现的普遍性、体制机制问题作深入研究和剖析,提出建议,提升高校经责审计成果。探索推动加强高校办学自主权。

(三)推动高校经济责任审计技术的转型。

按照审计署提出的“6个转变”:由单点离散审计向多点联动审计转变、由局部审计向全覆盖审计转变、由静态审计向静态与动态审计相结合转变、由事后审计向事后与事中审计相结合转变、由现场审计向现场审计与非现场审计相结合转变、由微观审计向微观与宏观审计相结合转变的要求,推广应用“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方式,提升大数据技术在高校经责审计中的应用水平。

一是改进高校经责审计组织方式,年初将高校数据集中采集转换,集中分析、确定审计重点,通过加强非现场工作,减少审计现场实施时间。探索大数据采集、数据质量保证的工作机制和组织模式。二是完善AO高校经责专版、推广应用高校计算机审计经验和方法,提高审计工作效率和质量。三是从对单所学校审计视角转变到对全部学校审计视角。探索建立《高校基本信息数据库》,通过建立网上数据采集系统,定期获取全省高校在“人才培养、科学研究、社会服务和财务状况”四个方面、24项指标数据和财务数据。探索运用大数据技术,科学评价不同类型和层次的高等学校,发现普遍性、系统性问题。分析被评价高校历史成就与现状,便于进一步选择重点审计对象,更好地实现高校审计全覆盖。

正如徐宇宁厅长所指出的:规范和创新是一个问题的两个方面,必须在实践中做到有机统一、科学把握。一方面,要抓规范管理。在法律法规层面、在内部规章制度层面、在业务操作流程层面、都要建章立制,克服工作随意性。另一方面,要抓改革创新。审计干部要勇当改革创新的“闯将”,必须有自我革新的勇气和胸怀,在法治轨道内,坚持用改革创新的方法研究新情况、解决新问题,加快推动审计事业改革发展。

高校领导干部经济责任审计工作,将秉承这一理念,不断探索、不断创新、不断总结经验、不断规范,进一步提升审计监督水平。

                                                                                                                                                                                                                              (文教党支部  何世宏)


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